בישראל קיימים מנגנונים שונים שנועדו להסדיר את הליך המינויים לתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי. בקרב המשרות הבכירות הפטורות ממכרז, פועלות מספר ועדות העוסקות במינויים בכירים הפטורים ממכרז. אלו כוללות, בין היתר, את הוועדה המייעצת למינוי תפקידים בכירים, ועדות איתור וועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה.

לאורך השנים, נוצרו סביב מנגנונים אלה מתחים ודיונים עקרוניים הנוגעים לאופן האיזון בין שיקולים של מקצועיות, כשירות ועצמאות לבין צורכי אמון, הובלת מדיניות ויעילות ממשלתית. לאחרונה ניצבת במוקד תשומת הלב הציבורית ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה (להלן: ועדת המינויים), דרכה עוברים המועמדים לכמה מהתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי.

מהם עקרונות פעולתה של הוועדה? מהן המחלוקות המרכזיות שהתעוררו סביבה? ואלו שאלות רחבות יותר היא מעלה לגבי אופיוֹ של השירות הציבורי בישראל? נעם לרר עם התשובות.

א.       מהי ועדת המינויים ומה תפקידה?

ועדת המינויים הוקמה בהחלטת ממשלה בשנת 1960, במטרה לפקח על כשירותם של מועמדים לתפקידים בכירים שהממשלה ממנה ללא מכרז. בשנת 1999 סיווגה הממשלה את המשרות הבכירות הפטורות ממכרז אשר נבחנות בוועדה כ"משרות הבכירות ביותר בשירות המדינה, שהנושאים בהן מופקדים על ביצוע מדיניות הממשלה ויישומה, והמחייבות בשל כך מידה גבוהה של אמון ותיאום בין נושאי המשרות כאמור לחברי הממשלה".^[1] מדובר במשרות בכירות ורגישות במיוחד ובעלות השפעה ניכרת, כגון מנכ"לים של משרדים ממשלתיים, בכירים כלכליים דוגמת החשב הכללי והממונה על התקציבים, בכירים במערכת הביטחון ושירות החוץ ועוד.

במסגרת תפקידה בוחנת הוועדה את המועמד שהשר מציע ומאשרת כי הוא אכן עומד בתנאי הסף לתפקיד. בראש הוועדה עומד נציב שירות המדינה (להלן: הנציב) ולצדו שני נציגי ציבור המוזמנים לכל דיון מתוך רשימה של שמונה או עשרה^[2] אנשי ציבור בעלי ניסיון וידע בתחומי המינהל הציבורי,^[3] לפי סדר הופעתם ברשימה ובסבב אלפביתי קבוע. תפקידה הרשמי של הוועדה הוא לוודא שהמינויים נעשים לפי שיקולים מקצועיים, ענייניים ושקופים ולא על בסיס נאמנות פוליטית בלבד. זאת מכוח חובת הנאמנות של הממשלה כלפי הציבור, המחייבת כי סמכות המינוי שהופקדה בידיה לטובת הציבור – תופעל כדי לשרת את הציבור.^[4]

בפועל, ניתן לזהות שלושה מאפיינים עיקריים בפעולתה של הוועדה אשר מאתגרים את יכולתה לאזן בין יכולתו של המועמד לזכות לאמונו של הדרג הפוליטי, לבין הבטחת עמידתו בדרישות המקצועיות של התפקיד אליו הוא מממונה:

1. בחינת מועמד יחיד בלבד: מאחר שהוועדה בוחנת תמיד רק מועמד אחד שהשר מציג בפניה, לא מתקיים הליך של השוואה בין כמה מועמדים ואין תחרות מקצועית אמיתית על התפקידים הבכירים. במצב שכזה, בדיקת המועמד מתמצה פעמים רבות בשאלה אם המועמד עומד בדרישות סף מינימליות, ולא בבדיקה ממצה לגבי האם הוא המתאים ביותר לתפקיד. המצב הקיים מקנה לדרג הפוליטי אפשרות להציג מועמד יחיד המועדף עליו ולמקד את הבחירה בו בלבד, כאשר השיקולים שעמדו בבסיס החלטתו אינם שקופים לוועדה או לציבור. שיטה זו עלולה לצמצם את יכולתה של הוועדה לקדם מינויים המבוססים על שיקולים מקצועיים וענייניים, וכן נחלשת גם יכולתה להבטיח ייצוג הולם, ולהציב איזון אמיתי בין שיקולי אמון אישי לבין מחויבות לשוויון ומקצועיות.[5]
2. חולשת תנאי הסף: במספר רב של משרות בכירות, חסרים תנאי סף וקריטריונים ברורים שמגדירים מראש מהם המומחיות או הניסיון הנדרשים לתפקיד. חוסר בהירות זה אמנם מאפשר גמישות רבה, אך גם פותח פתח למינויים לא מתאימים.^[6] בנוסף, גם כאשר נקבעים תנאי סף, הם מאפשרים מרחב תמרון רחב. כך, לדוגמה, בשנת 2009 החליטה הממשלה להפחית את רף הכישורים והניסיון הנדרשים למינוי מנכ"לי משרדים. השינוי איפשר מינוי של מועמדים חסרי ניסיון ניהולי בכיר, בתנאי שוועדת המינויים הכירה בניסיונם האחר כ"מיוחד" ומספק.^[7]

כבר בשנת 1998 בפסיקת בית המשפט העליון נקבע כי ככל שקיימת זיקה פוליטית בין המועמד לממנה, כך חשוב יותר ליישם קריטריונים מחמירים שמבטיחים שלמועמד ישנם "כישורים מיוחדים", ונדרשת "הקפדה יתירה על כישורי הסף המקצועיים" על מנת להבטיח שהזיקה הפוליטית אינה הגורם המכריע בהצגת מועמדות.^[8] עם זאת, ספק אם הרציונל הזה מיושם בפועל.^[9] כך לדוגמה, בשנת 2023 אישרה ועדת המינויים את מינויו של עוזרו הפוליטי של שר המשפטים לתפקיד מנכ"ל משרד המשפטים, אף שלא היה עורך דין או משפטן – תנאי שאמנם אינו מהווה תנאי סף, אך בפועל דרוש לצורך מילוי חלק מתפקידיו של מנכ"ל משרד המשפטים.^[10]

3. היקף השליטה הפוליטית בהרכב הוועדה: למרות תפקידה הרשמי, הרכב ועדת המינויים נקבע באופן שמשמר שליטה פוליטית משמעותית: ראש הממשלה (בהתייעצות עם הנציב והיועץ המשפטי לממשלה) ממנה ישירות את נציגי הציבור בוועדה לתקופה שאינה קצובה – כלומר אינה מוגבלת מראש.^[11] עד לשינוי בבג"ץ ברנדייס, שניתן במאי 2025 ואותו נציג בהמשך, ראש הממשלה מינה ישירות את כל חברי הוועדה – שכן הליך המינוי של נציב שירות המדינה, המכהן גם כיו"ר הוועדה, נערך גם הוא לפי הצעת ראש הממשלה ובאישור ועדה מיוחדת.^[12] מבנה זה יוצר תלות מובנית של הוועדה בדרג הפוליטי שעליו היא אמורה לפקח, ומעלה שאלות יסודיות לגבי יכולתה לפעול באופן עצמאי. לאורך השנים, הושמעה ביקורת על כך שמצב עניינים זה מאפשר לממשלה לבחור מלכתחילה חברי ועדה שנוחים לה, ובכך להבטיח הליך אישור קל יחסית למועמדיה הנבחנים בוועדה.^[13] החשש הוא שהנציגים, שאמורים להיות הגורם המאזן והמקצועי, לא יהיו עצמאיים מספיק כדי להתנגד למינויים בעייתיים המקודמים על ידי הדרג הפוליטי שמינה אותם.

חשש זה מתחזק בחסות העמימות שבה פועלת הוועדה. הליך המינוי של "נציגי הציבור" אינו פומבי. הציבור והתקשורת לומדים על זהות החברים ועל ניגודי העניינים הפוטנציאליים שלהם לרוב רק בדיעבד, בעקבות חשיפות עיתונאיות, ולא כחלק מהליך מינוי שקוף. הציבור לרוב אינו יודע מי הם האנשים המייצגים אותו באישור מועמדים למשרות הבכירות ביותר הפטורות ממכרז, ואילו שיקולים הם מביאים עימם. בחסות העמימות עולה החשש שנציגים אלה יראו עצמם כמייצגים את עמדת ראש הממשלה שמינה אותם, ולא את הציבור בכללותו והאינטרס הציבורי הרחב.^[14]

יתרה מכך, דוחות של מבקר המדינה ופסקי דין הצביעו לאורך השנים על אי-סדרים בהרכב הוועדה,^[15] מה שמחזק את החשש שגם הכללים הפרוצדורליים הקיימים אינם נאכפים בקפדנות. חשש זה בא לידי ביטוי גם בהימנעות משימוש בכלים שנועדו לחזק את מקצועיות הוועדה. ליו"ר הוועדה (הנציב) סמכות לצרף לדיונים שני מומחים חיצוניים בעלי ידע רלוונטי לתפקיד הנדון כאשר חברי הוועדה חסרים את המומחיות הספציפית הנדרשת. אולם, כפי שהעיר מבקר המדינה, ספק אם נעשה אי פעם שימוש בסמכות זו.^[16] ההימנעות העקבית משימוש במומחים חיצוניים מותירה את הבחינה בידי הרכב כללי, שאינו תמיד מצויד בכלים המקצועיים לבחון לעומק מועמדים לתפקידים מורכבים וייחודיים, ובכך מחלישה עוד יותר את איכות הפיקוח. במקרים שבהם ההיבטים המקצועיים המורכבים של התפקיד אינם נבחנים לעומק, עשוי לגבור משקלם של שיקולים אחרים – ובראשם הנאמנות האישית והקשרים עם הגורם הממנה – ולהפוך לגורם מרכזי בהחלטה.

לפי החלטת הממשלה, נציגי הציבור אמורים להיות אנשים בעלי ניסיון וידע בתחומי המינהל הציבורי, ללא זיקה אישית, פוליטית או עסקית לשרים.^[17] אולם, מחשיפת רשימת הנציגים העדכנית עולה כי לחלק מהחברים שמונו יש קשרים מוכרים – בין היתר למערכת הפוליטית, למגזר העסקי ולבעלי עניין רגישים.^[18] מינויים אלו בוצעו לאורך השנים על ידי ממשלות שונות, ובעשורים האחרונים הן על ידי ראש הממשלה הנוכחי בקדנציות קודמות, והן על ידי ראשי הממשלה בממשלת השינוי. כלומר, מדובר בבעיה מערכתית ובתרבות פוליטית שהולכת ומתחזקת עם השנים. בפרסומים עיתונאיים צוינה גם הנטייה החוזרת של שרים ובכירים למנות את אותם גורמים מוכרים למספר תפקידים ציבוריים, על רקע ניסיונם, מעמדם או קשריהם.^[19] הרכב זה, אף שהוא מביא עמו ניסיון ניהולי, יוצר בעיה מערכתית: מצב זה עלול להפוך את "נציגי הציבור" לחלק ממעגל סגור של אליטה ניהולית-עסקית, ולא לגורם מבקר חיצוני לה.

בפועל, השילוב בין שלושת המתחים המתוארים לעיל – היקף השליטה פוליטית בהרכב הוועדה, בחינת מועמד יחיד בלבד וחולשת תנאי הסף – יוצר מצב שבו הדרג הפוליטי נהנה משליטה רחבה ביותר על תהליך המינויים, ללא מנגנוני ריסון משמעותיים. המשמעות היא שהוועדה מאבדת את אחד מתפקודיה המרכזיים – לשקף נקודת מבט בלתי תלויה, שיכולה לאזן בין שיקולי אמון אישי לשיקולי מקצועיות ושוויון.

לצד מקרים שבהם הוועדה אכן התנגדה למינויים לא ראויים,^[20] הדפוס הכללי המצטייר מעבודתה הוא של מתן מרחב פעולה נרחב לדרג הפוליטי. לאורך השנים נהנה הדרג הפוליטי מגמישות רבה בבחירת האנשים שעמם הם רוצים לעבוד. גמישות זו אומנם מקלה על יצירת אמון, אך לצד ה"כימיה" האישית בין המועמד לגורם הממנה, נוצרה מציאות בה מינויים בכירים עלולים להפוך במהירות לכלי למימוש אינטרסים פוליטיים, סקטוריאליים או פרסונליים צרים, במקום להבטיח ניהול מקצועי ואפקטיבי של השירות הציבורי. משכך, ביקורת שכיחה לעניין זה היא כי הוועדה למינויים בכירים הופכת במקרים רבים ל"חותמת גומי", המאשרת את המועמד שהשר כבר בחר, זאת במיוחד אם הוא עומד בתנאי הסף, גם אם מינימליים בלבד.^[21]

ב.       בג"ץ ברנדייס והמעבר למינוי תחרותי של נציב שירות המדינה

המתח בין דרישת האמון הפוליטי לבין הצורך במקצועיות ועצמאות הלך והעמיק בשנים האחרונות. לצד עלייה דרמטית במספר המשרות הפטורות ממכרז, הצטברו ראיות שמצביעות על ירידה בכשירותו ובתפקודו של שירות המדינה.^[22] המתח קיבל ביטוי ממשי בהליך מינוי נציב שירות המדינה בשנת 2025, שהובא לבחינתו של בית המשפט העליון.

עד כה, מינוי נציב שירות המדינה נעשה בהליכים לא סדורים, שהתבססו על הצעת מועמד מטעם ראש הממשלה ובחינתו לרוב בוועדת המינויים שבראשה מונה אד-הוק יושב-ראש מחליף לנציב (לרוב שופט בדימוס).^[23] בבג"ץ ברנדייס שניתן במאי 2025, נקבע כי נציב שירות המדינה הוא תפקיד מרכזי, רגיש ומשפיע ולכן ההליך לבחירתו חייב לכלול אלמנט של תחרות בין מועמדים שונים כדי להבטיח בחינה רצינית של הכישורים המקצועיים.

בהחלטה זו הכיר בית המשפט במפורש בכך שהמבנה הקיים מאפשר מידה רחבה מדי של שליטה פוליטית במינויים הבכירים, וששליטה זו באה לעיתים על חשבון הדרישות המקצועיות והצורך בעצמאות השירות הציבורי. בית המשפט הדגיש כי בעוד שלדרג הפוליטי אכן יש זכות להבטיח שהמערכת תוכל ליישם את מדיניותו, זכות זו אינה גוברת על החובה לשמור על מקצועיות, מומחיות ועצמאות מינימלית של בעלי התפקידים, במיוחד בתפקידים שמחייבים ידע ניהולי, משפטי, כלכלי או רגולטורי מורכב.

בהקשר זה חשוב להבין כי מדובר בפסיקה חשובה החורגת מגבולות המקרה הספציפי של נציב שירות המדינה: מאחר שהנציב עומד בראש ועדת המינויים הבוחנת את מרבית המינויים הבכירים בשירות המדינה, הבטחת מינוי עצמאי ומקצועי יותר לתפקיד תביא לשינוי מערך הכוחות הקיים בוועדה, ותוציא אותו משליטה המלאה של הממשלה – עיקרון שבמצב הקיים, עשוי לחזק את יכולתה של ועדת המינויים לפעול בצורה מקצועית ואפקטיבית יותר בעתיד.

הליך תחרותי אמור להפחית את השליטה הפוליטית הישירה ולאפשר למועמד עצמאות רבה יותר מהדרג הפוליטי. הוא שקוף יותר מטבעו – לרוב הוא כולל פרסום, קריטריונים ידועים, ודיונים בוועדה שניתן לבקר את החלטותיה. מקבלי ההחלטות נדרשים לנמק את בחירתם על בסיס כישורים, ניסיון והתאמה מקצועית, ונחלשת היכולת לבחור מועמד על בסיס נאמנות בלבד או אינטרסים צרים אחרים. הוא מתחיל בפרסום פומבי או בפניות יזומות, ומאפשר יצירת מאגר מועמדים מגוון. הוועדה היא שמסננת את המועמדים ומציגה רשימה סופית. בכך, ההליך התחרותי שובר את המונופול של הפוליטיקאי על הצגת המועמד ומעביר את כוח הסינון הראשוני לגוף מקצועי.

ובעיקר – מועמד שנבחר בסופו של הליך תחרותי על ידי ועדה, יודע שנבחר בזכות כישוריו. חובת הנאמנות שלו אינה נתונה לפוליטיקאי ספציפי, אלא לתפקיד עצמו, לחוק ולאינטרס הציבורי. מצב זה מעניק לו את הביטחון והעצמאות הנדרשים כדי לפעול כשומר סף אמיתי ו"לדבר אמת לשלטון", גם כאשר האמת אינה פופולרית או מנוגדת לעמדת הגורמים הפוליטיים. בכך, ההליך התחרותי תורם ישירות לחיזוק עצמאותו של הנציב ולצמצום הפוליטיזציה של השירות הציבורי כולו.

ג.       תגובת הממשלה – ניסיון לחזק את מרכיב האמון הפוליטי

בתגובה לפסיקת בג"ץ ברנדייס, שהדגישה את הצורך בחיזוק המרכיב המקצועי והעצמאי בתהליך מינוי הבכירים, נקטה הממשלה בשני מהלכים מרכזיים במטרה להחזיר את שליטתה הפוליטית על הליכי המינוי הבכירים בשירות המדינה ולחזק אותה.

ראשית, במאי 2025 פורסם כי ראש הממשלה הורה להדיח שישה מתוך עשרת אנשי הציבור הנכללים ברשימת נציגי הציבור המכהנים בוועדת המינויים, אשר נטען כי מונו כולם בממשלה הקודמת ("ממשלת השינוי"), והותיר את ארבעת הנציגים הוותיקים ביותר, אשר אותם מינה כשכיהן כראש הממשלה בממשלות קודמות. מדובר במהלך לא שגרתי, שכן על פי רוב נהוג להחליף את החברים הוותיקים בחדשים כחלק מתהליך של ריענון ההרכב.^[24] לפי דיווחים, המהלך נעשה ללא התייעצות עם היועצת המשפטית לממשלה ועם נציב שירות המדינה, כנדרש בהליך המינוי וכך גם בהליך הפיטורים.^[25] אם המהלך יושלם, צפויה לראש הממשלה שליטה של ממש על ועדת המינויים בכל מושב שלה, גם ללא שליטה ישירה במינוי הנציב, משום שכל אנשי הציבור שנכללים ברשימה כאמור ימונו למעשה על ידו. הוועדה יושבת כזכור בהרכב של שלושה – הנציב ושני נציגי ציבור, כך שהם מהווים רוב בכל מקרה.^[26]

המהלך השני, הדרמטי עוד יותר, הוא הצעת חוק פרטית חדשה מטעם חבר כנסת מהקואליציה, שהונחה על שולחן הכנסת ביום 12.5.2025 (יום מתן פסק הדין בעניין ברנדייס), הקוראת לביטול מוחלט של ועדת המינויים.^[27] ההצעה מבקשת להחזיר באופן מלא את הסמכות הבלעדית למנות בכירים לידי השרים והממשלה – ללא צורך באישור או ביקורת של ועדה עצמאית או של גורמי ביקורת אחרים. לפי דברי ההסבר, הצעת החוק "נועדה להסיר חסמים בהליכי מינוי לתפקידים בכירים בשירות המדינה ולחזק את עקרון המשילות". נטען כי בכל הנוגע לוועדת המינויים, וביחס למצב שקדם לבג"ץ ברנדייס – ההצעה למעשה מבקשת להחזיר לשרים עצמם את האחריות המלאה לבדיקת כשירות המועמדים ולבחירתם, ללא ה"חותמת" של ועדת המינויים.

ד.       ההשלכות הציבוריות – מה קורה כשהאמון הפוליטי גובר על מקצועיות?

חשוב להבין כי העדפה מובהקת של האמון הפוליטי במינוי בכירים, על פני דרישות מקצועיות ועצמאות, אינה רק עניין טכני או פוליטי פנימי – יש לה השלכות ציבוריות ישירות ורחבות היקף, שמשפיעות על כל אזרח ואזרחית בישראל.

בעד אמון פוליטי

הממשלה מנמקת את מעורבותה במינויי בכירים בטענה שהאחריות לקביעת מדיניות המדינה ולמימושה מוטלת על הדרג הפוליטי, לכן נדרש שתהיה לו השפעה גם על מינויים בכירים בשירות המדינה. על פי תפיסה זו, מינויים בכירים הם כלי חיוני של הממשלה הנבחרת להבטחת ביצועה של המדיניות לשמה נבחרה.

לתפיסת הממשלה, הבכירים בשירות המדינה אינם רק מנהלים מקצועיים, אלא מחזיקים בתפקידי מפתח ביישום המדיניות; מסיבה זו, חשוב שתהיה התאמה רעיונית בינם לבין השרים הממנים אותם, כדי שיוכלו לקדם יחד את יעדי הממשלה באופן אפקטיבי. על פי גישה זו, גם כאשר מדובר בתפקידים בעלי מאפיינים מקצועיים מובהקים, דוגמת נציב שירות המדינה, ישנו מרכיב ברור של "תפיסת עולם", הבאה לידי ביטוי בשאלות כמו היקף מעורבות המדינה במשק ובחברה, סגנון הניהול הרצוי במגזר הציבורי ואופי הרפורמות שיש לקדם בו.

בנוסף, לפי הטענה, כאשר בכירים במערכת הציבורית אינם חשים מחויבים לרצונו של הדרג הפוליטי או כאשר הם פועלים מתוך שיקול דעת עצמאי מופרז, עלולים להיווצר חסמים ביורוקרטיים ורפורמות חיוניות ייבלמו. הממשלה מדגישה כי לעיתים מדובר לא רק בפערי גישות אלא גם בהתנגדויות בפועל, שמשבשות את יישום המדיניות ופוגעות ביכולת לספק לאזרחים שירותים מיטביים.

בהתאם לתפיסתה זו, היכולת למנות בכירים על פי שיקול דעתה מהווה כלי חיוני לייעול תהליכי העבודה, לקיצור הליכי קבלת החלטות ולביצוע מהיר ויעיל של מדיניות ציבורית. לפיכך, לשיטת הממשלה, זיקה רעיונית בין הממנה לבין המתמנה לתפקיד בכיר היא עניין הכרחי למימוש המדיניות שעל בסיסה קיבלה את אמון הציבור.

בעד מקצועיות

מנגד, הביקורת המרכזית כלפי עמדת הממשלה נוגעת לכך שהעמדת האמון הפוליטי כקריטריון מוביל במינוי בכירים עלולה להוביל לוויתור בפועל על רף מקצועי מינימלי ולהתעלמות משיקולים כמו כישורים, ניסיון והתאמה עניינית לתפקיד. ביקורת זו באה לידי ביטוי בספרות המחקרית ובפסיקה והיא זכתה להתייחסות בפסקי דין חשובים בשנת 2025 – כך בבג"ץ ברנדייס (בעניין מינוי הנציב) ובעניין שדולת הנשים (ייצוג בתפקידים בכירים),^[28] שעסקו ישירות בוועדת המינויים.

לפי גישה זו, יחסי האמון בין השר לבין הממונה לתפקיד בכיר – ובפרט מנכ״ל משרדו – הם שיקול חשוב ולגיטימי, אך אינם חזות הכול. מעליהם עומדת חובת הנאמנות של השר לציבור ולעקרונות החוק, ובהם הדרישה לשמירה על מקצועיות, כישורים וייצוג הולם, כמצוות הדין. בית המשפט הדגיש כי הדרג הפוליטי אמנם מחזיק בשיקול דעת רחב, אך הוא מגודר ומוגבל על ידי כללי המשפט המינהלי ועקרונות השוויון והממלכתיות. האמון הפוליטי, אם כן, הוא חלק ממכלול השיקולים, אך אינו עיקרון שמצדיק מינויים בלתי-מקצועיים או פטור משאר החובות החוקיות החלות על הממשלה.

במילים אחרות, משרות בכירות בשירות הציבורי אינן "משרות אמון" במובן הפרטי והבלתי מוגבל, אלא תפקידים ממלכתיים שנושאים באחריות כבדה לעיצוב ויישום מדיניות המשפיעה על חיי האזרחים בהווה ובעתיד. מינויים בלתי-מקצועיים או לא מתאימים עלולים לגרום לפגיעה אנושה באיכות הממשל, בעצמאות המקצועית של המערכת הציבורית, בתפקודה ובאמון הציבור, והם מסכנים את ממלכתיותה.

חשוב לציין כי המתח הזה אינו ייחודי לישראל והוא אינהרנטי למדינות דמוקרטיות. מחקרים שונים שנערכו לאורך השנים ביקשו לבחון את ההשפעה של שליטה פוליטית על מינויים בכירים. אלו ביקשו לבדוק, בין היתר, את מידת ההשפעה על תפקוד השלטון ועל החלטות המדיניות שגורמת השליטה הפוליטית.^[29]

ואכן, נמצא כי אף שהשפעה פוליטית על מינויים אינה בהכרח פסולה – ובמקרים מסוימים היא אף חיונית ליישום מדיניות הממשלה ולחיזוק האחריותיות הציבורית – אך ככל שהשליטה הפוליטית במינויים בכירים מתחזקת, נוצרות מספר השלכות שליליות משמעותיות. אלו כוללות ירידה ברמת המקצועיות של שירות המדינה; פגיעה באיכות השירות הציבוריים; חוסר יציבות של המערכת, המתחלפת עם הדרג הפוליטי; פגיעה בזיכרון הארגוני; וקשיים משמעותיים בהתמודדות עם משברים חברתיים, כלכליים, ביטחוניים וסביבתיים.^[30] ככל שהאתגרים המדינתיים מורכבים יותר, כך ההשלכות של מינויים פוליטיים על איכות השירותים הציבוריים הופכות חמורות יותר.

הספרות המחקרית אף מזהירה כי כאשר הקריטריון של אמון פוליטי משתלט, נוצר "מעגל קסמים" של שחיקת כישורים, קיטוב פנים-ממשלי וערעור יכולתה של המערכת לפעול לטובת כלל הציבור,^[31] ולא רק לטובת ההנהגה הנבחרת. התוצאה, לטענת המבקרים, היא מערכת ציבורית פגיעה, קצרת-רואי ומועדת לשחיתות, שמתקשה לתת מענה מקצועי ויציב לאתגרים הלאומיים המרכזיים.

השלכה עמוקה ורחבה נוספת של שליטה פוליטית במינויים היא פגיעה באמון הציבור במערכות השלטון ובמוסדות המדינה. כאשר הציבור נחשף למינויים של בכירים שנתפסים כנאמני הדרג הפוליטי בלבד, ולא כמשרתי ציבור מקצועיים ועצמאיים, אמון הציבור ביכולת המדינה לפעול לטובת הכלל נשחק משמעותית. ככל שהציבור משתכנע שמשרתי הציבור נבחרים בעיקר בגלל קרבה פוליטית או אישית, נפגע האמון באיכות ההחלטות ובאפקטיביות המערכת, ומכאן גם פוחתת יכולתה של המדינה לגייס תמיכה ציבורית חיונית בהתמודדות עם אתגרים לאומיים מורכבים.

ההשלכות של עודף שליטה פוליטית בהליך המינויים אינן תיאורטיות בלבד. סקרים מהעת האחרונה מראים על ירידה משמעותית באמון הציבור בשירות המדינה ובשלטון בכלל.^[32] מסקר שערך המכון במאי 2024 עולה כי 67% מציבור בישראל לא סומך על יכולת נבחרי הציבור להפיק לקחים ולבצע שינויים נדרשים בכדי שאסון ה-7 באוקטובר לא יתרחש שוב בעתיד, ו-74% אינו סומך על יכולת נבחרי הציבור לפעול לטובת הכלל, ולא למען אינטרסים פוליטיים אישיים.^[33] מסקר קודם שערך המכון, בפברואר ,2024 עולה כי 90% מהציבור סבורים כי משרדי הממשלה לא היו ערוכים לתפקד במצב מלחמה, וכי 65% סבורים כי משרתי הציבור במשרדי הממשלה נבחרים על סמך קשרים פוליטיים, ולא מקצועיים.^[34] גם במדדים בינלאומיים שונים נצפית ירידה עקבית בעשור האחרון ביכולת הממשלה לגבש וליישם מדיניות ציבורית באופן אסטרטגי, מתואם ויעיל, כאשר אחד ההסברים המרכזיים לכך הוא השימוש בשירות המדינה לצרכים אישיים ופוליטיים.^[35]

ה.       מבט "על"

שאלת האיזון בין אמון פוליטי למקצועיות בשירות המדינה חורגת הרבה מעבר לשאלה המשפטית או המוסדית ולמעשה נוגעת לאופי הממשל בישראל, לאיכות הניהול הציבורי וליכולת של המדינה לתת מענה לצרכים של אזרחיה.

הדרג הפוליטי – הממשלה והשרים – נבחר על ידי הציבור כדי ליישם מדיניות מסוימת. כדי לעשות זאת, הוא זקוק לכלים, והכלי המרכזי הוא השירות הציבורי. המינויים הבכירים, ובמיוחד מינוי מנכ"לים, הם המנגנון המרכזי שדרכו מבטיחים נבחרי הציבור שהמדיניות שלשמה נבחרו אכן תיושם.

אך המנגנון שנועד להבטיח אחריותיות דמוקרטית ויישום מדיניות ציבורית, הפך בישראל, במידה רבה, לכלי לקידום מטרות אחרות לחלוטין. השליטה הפוליטית משמשת יותר ויותר לצרכים פרסונליים וסקטוריאליים – לתגמול מקורבים, לביצור כוח אישי, או לחלוקת משאבים לקבוצות תמיכה פוליטיות.

מצב זה מתקיים לצד היעדר תכנון אסטרטגי ארוך-טווח ומוביל לירידה עקבית ומתועדת בתפקוד השירות הציבורי וביכולת המדינה להתמודד עם משברים. כאשר מינויים נעשים על בסיס נאמנות אישית ולא על בסיס כישורים, המערכת כולה נפגעת: המקצועיות נשחקת, הזיכרון הארגוני אובד, והיכולת לתת מענה לאתגרים מורכבים מתערערת. במצב כזה, המנגנון כבר אינו משרת את מטרתו המקורית – אחריותיות לציבור הרחב – אלא הופך לכלי בידי קבוצות כוח צרות.

במצב דברים זה נדמה כי האתגר המרכזי בשנים הקרובות יהיה להבטיח מערכת מינויים לתפקידים בכירים שמאזנת בין שני העקרונות הללו, באופן שיחזק את הרמה המקצועית של השירות הציבורי מבלי לנתקו מהאחריות הדמוקרטית של הדרג הנבחר.

[1]      החלטה 345 של הממשלה ה-28 "משרות שהמינוי להן נעשה על-ידי הממשלה או באישורה – פטור ממכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959" (14.9.1999).

[2]      חשוב לציין כי בעוד שלפי החלטות הממשלה (החלטה 4892 של הממשלה ה-29 "ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה – תיקון החלטת הממשלה מס. 516 מיום 14.8.60" (7.3.1999); החלטה 345 של הממשלה ה-28 "משרות שהמינוי להן נעשה על-ידי הממשלה או באישורה – פטור ממכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959" (14.9.1999)), הפסיקה (בג"ץ 37830/24 מכון לואיס ברנדייס לחברה, לכלכלה ולדמוקרטיה, המסלול האקדמי המכללה למינהל מיסודה של הסתדרות הפקידים בתל אביב נ' ממשלת ישראל, פס' 64 לפסק הדין של הנשיא י' עמית (אר"ש 12.5.2025) (להלן: עניין ברנדייס)) והתקשי"ר (תקנה 11.962 לתקנון שירות המדינה) מדובר ברשימה של 8 נציגי ציבור שממנה ראש הממשלה, לאחרונה פורסמה רשימת נציגי הציבור המכהנים כיום בוועדה, אשר מונה 10 חברים. ראו נטעאל בנדל "הורה על הדחות: כך נתניהו מנסה להשיג שליטה בוועדת המינויים" Ynet (25.5.2025).

[3]      החלטה 4892 של הממשלה ה-29 "ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה – תיקון החלטת הממשלה מס. 516 מיום 14.8.60" (7.3.1999).

[4]      ראו הנחיית נציב שירות המדינה שמס' 1.3 – נוהל עבודת ועדת המינויים (1.1.2019); הנחיית נציב שירות המדינה מס' 1.4 – נוהל ועדת מינויים למשרות ראשי נציגויות דיפלומטיות במשרד החוץ (27.8.2018).

[5]      ראו לעניין זה בג"ץ 1363/23 שדולת הנשים בישראל נ' הממשלה (נבו 24.2.2025).

[6]      מבקר המדינה, מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה // 173, דוח שנתי 66ג (24.5.2016). בדו״ח מבקר המדינה משנת 2016 תוארו ההליכים הפסולים שבמסגרתם נציבות שירות המדינה מאשרת בקשות לשינוי תיאור המשרה ותנאי הסף מבלי לבחון אותן לעומק.

[7]      תחילה נקבעו תנאי הסף בחלטה מס' 3435 "כישורי סף למנהלים כללים במשרדי הממשלה" של הממשלה ה-31 מיום 13.4.2008. החלטה 74 של הממשלה ה-32 "ועדת שרים לעניין מינוי מנהלים כלליים למשרדי הממשלה" (3.5.2009), הורתה על הקמת ועדת שרים לבחינת תנאי סף למנכ"לים, בשל הקשיים ביישום ההחלטה הקודמת. כשבוע לאחר מכן (10.5.2009) שונו תנאי הכשירות הנדרשים ממנכ"ל משרד ממשלתי בהחלטה מס' 86 "כישורי סף למנהלים כלליים במשרדי הממשלה".

[8]      בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(5) 111 (1998) (בג"ץ אינשטיין); בג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פס' 28 לפסק הדין של השופטת א' פרוקצ'יה (נבו, 24.11.2009) (בג"ץ ג'רבי); בג"ץ 7402/11 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש ממשלת ישראל (נבו 4.1.2012).

[9]      ראו לדוגמה הביקורת על מינוי מנכ"לית משרד העלייה והקליטה, לשעבר יועצת ראש הממשלה, בניגוד לעמדת היועץ המשפטי של הנציבות, שקבע כי אינה עומדת בתנאי הסף של ניסיון בתפקיד ניהולי בכיר או ניסיון בתחום פעילותו העיקרי של המשרד (מבקר המדינה מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה (דוח שנתי 66ג 24.05.201). לביקורות על מינויים שאושרו בממשלה הנוכחית, ראו לדוגמה הביקורת על אישור מינויו של מנכ"ל משרד המשפטים (אבישי גרינצייג "המינוי אושר בנציבות: עוזרו הפוליטי של יריב לוין יתמנה למנכ"ל משרד המשפטים" גלובס (3.1.2023)), הביקורת על מינוי מנכ"ל משרד האוצר (גד ליאור " למרות ההתנגדויות: ועדת המינויים אישרה את מינוי אילן רום למנכ"ל משרד האוצר" Ynet (6.3.2025)); והביקורת על נציב שירות המדינה (אדריאן פילוט "הוועדה אישרה את מינוי נציב שירות המדינה החדש אך לא חסכה ביקורת" כלכליסט(12.9.2018) ).

[10]    אבישי גרינצייג "המינוי אושר בנציבות: עוזרו הפוליטי של יריב לוין יתמנה למנכ"ל משרד המשפטים" גלובס (3.1.2023).

[11]    ראו לדוגמה נגה קינן שכבר בשנת 2010 כיהנה כנציגת ציבור בוועדת המינויים המיוחדת למינוי נציב שירות המדינה לשעבר משה דיין (החלטה 2504 של הממשלה ה-32 "שינוי הרכב הוועדה המיוחדת למתן חוות דעת על המועמד לתפקיד נציב שירות המדינה" (28.11.2010)), ואשר לפי פרסומים עדיין נכללת ברשימת אנשי הציבור שמהם מזומנים נציגי הציבור לוועדת המינויים (בנדל "הורה על הדחות: כך נתניהו מנסה להשיג שליטה בוועדת המינויים" Ynet (25.5.2025)).

[12]    ראו עניין ברנדייס, לעיל. להרחבה, ראו גם נעם לרר "הליך מינוי נציב שירות המדינה" תכלית – המכון למדיניות ישראלית (29.5.2025).

[13]    ראו לדוגמה עניין ברנדייס, פס' 51 לפסק הדין של הנשיא י' עמית: "כבר על פני הדברים בולטת מעורבות הדרג הפוליטי בכל שלבי ההליך, אף לפני קיום ההצבעה בממשלה… כל שלושת חברי ועדת המינויים נבחרים על ידי גורמים בממשלה (היו"ר נבחר על ידי הממשלה, ורשימת נציגי הציבור נבחרת על ידי ראש הממשלה בהתייעצות עם היועצת והנציב)". ראו גם יובל רויטמן "גישה מוסדית לביקורת השיפוטית" ספר אליקים רובינשטיין 1389, 1408-1407 (אהרן ברק, מרים מרקוביץ-ביטון, אילה פרוקצ'יה ורינת סופר עורכים, 2021).

[14]    "כאשר מדובר במינוי מועמד לתפקיד נציג ציבור בוועדה, קם החשש כי קיומה של זיקה משמעותית לשר הממנה תהפוך את המועמד דה-פאקטו לנציג השר ותקשה עליו לשמש כנציג ציבור בוועדה" (היועץ המשפטי לממשלה, הנחייה 1.1502 (90.012) מינוי והרכב ועדות ציבוריות מייעצות ודרכי פעולתן (13.1.2003; עדכון אחרון: מאי 2020); "החשש לחדירת שיקולים פוליטיים בא לידי ביטוי בשלושה רבדים שונים: (א) השיקולים לבחירת חברי ועדת המינויים – בחירה הנתונה במלואה לשיקול דעתם של חברים בגוף הממנה (הממשלה), אשר מטבע הדברים מחזיק באינטרס בתוצאות עבודתה של הוועדה". עניין ברנדייס , פס' 64 לפסק הדין של הנשיא י' עמית.

[15]    ראו לדוגמה מבקר המדינה דוח שנתי 66ג – נציבות שירות המדינה – מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה (2016); בג"ץ 7455/17 ד"ר רפי נץ-צנגוט נ' ראש הממשלה (נבו 7.5.2018).

[16]    מבקר המדינה דוח שנתי 66ג – נציבות שירות המדינה – מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה (2016).

[17]    החלטה 4892 של הממשלה ה-29 "ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה – תיקון החלטת הממשלה מס. 516 מיום 14.8.60" (7.3.1999).

[18]    ראו לדוגמה אלה לוי-וינריב "פנייה ליועמ"ש: הלפרין מפרה את הסכם ניגוד-העניינים שלה" גלובס (19.4.2016); תומר גנון "פנייה ליועמ"ש: הממונה על הגבלים העסקיים בניגוד עניינים" כלכליסט (19.4.2016); מיכאל רוכוורגר "בלי גז, סוארי ואקירוב אבל עם מאות מיליונים בכיס – טורבוביץ' בדרך ללאומי" TheMarker (28.9.2018); עמירם ברקת "האיש שתמיד יודע איפה מרוחה החמאה: הכירו את יורם טורבוביץ', שינהל את המו"מ מטעם כחול לבן" גלובס (18.9.2019); יובל יועז "מנדלבליט גזר קופון על עמדתו בנוגע לתמחור מופרז, אך בפועל היא מיטיבה עם בעלי ההון" זמן ישראל (23.6.2020).

[19]    ראו לדוגמה שי אספריל "הרווח כולו שלה" כלכליסט (27.1.2011); שוקי שדה "שרה פריש היתה פעם השופטת הצעירה בישראל. מינוי אחד שלה עורר מהומה" TheMarker (23.8.2019).

[20]    ראו לדוגמה פסילת מועמדו של שר התקשורת לתפקיד מנכ"ל משרד התקשורת על רקע היעדר ניסיון מקצועי, שמונה במקום לתפקיד ממלא מקום המשנה למנכ"ל: יסמין גואטה "אלעד מלכא התפטר מתפקיד המשנה למנכ"ל משרד התקשורת" TheMarker (11.4.2024).

[21]    ראו לדוגמה "היועצת המשפטית של משרד רה״מ שולמית פריגו ברנע [השגיאה במקור – נ.ל.] הודתה בוועדה לביקורת המדינה: 'יש חשש לניגוד עניינים במינוי עפרה ברכה'" חדשות הכנסת (19.12.2017); צבי זרחיה "למרות שנפסל בוועדה – רגב תביא לאישור הממשלה את מועמדה למנכ"ל משרד התחבורה" כלכליסט (4.1.2023).

[22]    ראו ניסים כהן, רון דול וטל אבוטבול "פטורים ממכרז בשירות המדינה: הסטייה מ'דרך המלך' והקשר למינויים פוליטיים" (דו"ח מחקר, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2024).

[23]    להרחבה, ראו נעם לרר "הליך מינוי נציב שירות המדינה" תכלית – המכון למדיניות ישראלית (29.5.2025).

[24]    נטעאל בנדל "הורה על הדחות: כך נתניהו מנסה להשיג שליטה בוועדת המינויים" Ynet (25.5.2025).

[25]    אין בחוק או בהחלטות הממשלה הוראות מיוחדות בנוגע לפיטורי חברי הוועדה. עם זאת, הליך הפיטורים צריך להיעשות באותה הדרך שבה נעשה הליך המינוי – בהתייעצות עם היועצת המשפטית לממשלה ונציב שירות המדינה (אשר בימים אלה מאוייש במינוי זמני) (סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א – 1981. ראו גם מכתב התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) ליועצת המשפטית לממשלה בעניין "החלטת ראש הממשלה להביא לסיום כהונתם של חברי ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה" (27.5.2025)).

[26]    נטעאל בנדל "הורה על הדחות: כך נתניהו מנסה להשיג שליטה בוועדת המינויים" Ynet (25.5.2025).

[27]    הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון – דרך המינוי), התשפ"ה–2025, פ/5800/25 של חבר הכנסת אושר שקלים (הונחה על שולחן הכנסת ביום 12.5.2025).

^[28]     עניין ברנדייס; בג"ץ 1363/23 שדולת הנשים בישראל נ' הממשלה (נבו 24.2.2025).

[29]    Schreurs, F. & Vandenabeele, Wouter & Steen, Trui & Brans, Marleen. (2011). Politico-administrative Relations in top Civil Service. EU Report, K.U.Leuven – Public Management Institute.

[30]    ראו מומי דהן אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה מחקר מדיניות 114 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2016); דורון נבות "מינויים פוליטיים בלתי תקינים בישראל" נייר עמדה (אוניברסיטת תל-אביב, ינואר 2007); James P. Pfiffner, Political Appointees and Career Executives: The Democracy-Bureaucracy Nexus in the Third Century, Public Administration Review Vol. 47, No. 1, The American Constitution and the Administrative State (Jan. – Feb., 1987), pp. 57-65; Matthew C. Stephenson, Optimal Political Control of the Bureaucracy, 107 Mich. L. Rev. 53 (2008); Peters, B. G., & Pierre, J. (2022). Politicisation of the public service during democratic backsliding: Alternative perspectives. Australian Journal of Public Administration, 81, 629–639. https://doi.org/10.1111/1467-8500.12561.

[31]    ראו Peters & Pierre (2022), לעיל.

[32]    נתונים מסקרים שנערכו בין השנים 2003 ל-2024 מצביעים על שחיקה הדרגתית באמון הציבור ברשות המבצעת. האמון בממשלה עומד כיום על 15% בלבד, כאשר אמון הציבור בממשלה נע בין כ-53% בשנת 2000 לכ-35% בשנת 2009. ראו מכון תכלית, סקר הימים הלאומיים, מאי 2024; מכון תכלית, סקר השירות הציבורי בישראל, פברואר 2024.

[33]    מכון תכלית, סקר הימים הלאומיים , מאי 2024.

[34]    מכון תכלית, סקר השירות הציבורי בישראל, פברואר 2024. מהסקר עולה גם כי הציבור מצפה למינוי של אנשים מוכשרים ומתאימים לתפקיד, גם אם יש להם זיקה פוליטית: "כ־46% השיבו כי אופן המינוי לתפקידים מקצועיים במשרדי הממשלה צריך להתבצע על בסיס שיקולים מקצועיים בלבד, ולא בדרך של מינוי אנשי אמון של השרים. כ־35% השיבו כי יש לבחון כל מקרה לגופו" ו-כ־58% השיבו כי הם מסכימים עם ההצהרה "מינוי מקורב לעמדת מפתח הוא מינוי ראוי במקרה שיש לו את הכישורים והיכולת להגשים את המדיניות של השר באופן מיטבי".

[35]    ראו לדוגמה מדד Sustainable Governance Indicators (SGI) הבוחן את ביצועי הממשל במדינות ה-OECD והאיחוד האירופי. הדו"ח "Sustainable Governance Indicators 2024" מראה באופן מפורש כי הפוליטיזציה, חוסר העקביות באכיפת מדיניות והיעדר תכנון אסטרטגי לטווח ארוך תרמו באופן ישיר לחולשה משמעותית ביכולת התפקודית של הרשות המבצעת ולציונים נמוכים בתחומים קריטיים כמו תיאום ותכנון. מהדו"ח עולה, בין היתר, כי הממשלה "החלישה את השירות הציבורי וערערה את הידע המקצועי והמדעי", תוך הפחתת השקעה ציבורית בחדשנות, ידע מדעי וקביעת מדיניות מבוססת ראיות. ראו Ilana Shpaizman & Ronen Mandelkern, Israel Report: Sustainable Governance Indicators 2024 (César Colino (Coordinator), 2024).