מאת שירה אחישר
| 29.03.2024
בדו"ח השנתי של מכון V-Dem [1] לשנת 2024 נכתב שבפעם הראשונה מזה חמישים שנה ירד דירוגה של ישראל מדמוקרטיה ליברלית לדמוקרטיה אלקטורלית. מדד מכון V-Dem נתפס בעיני מומחים רבים בתור אחד המדדים החשובים ביותר לדמוקרטיות של מדינות, וארגוניים בינלאומיים וגופים כלכליים משתמשים בו על מנת להחליט על יחסן כלפי מדינות שונות. ישראל מציגה את עצמה כדמוקרטיה ליברלית, אך הדו"ח אומר אחרת. מה ניתן ללמוד מכך?
מהו דירוג דו"ח V-Dem?
Varieties of Democracy (V-Dem) הוא מכון מחקר שחוקר את איכויות השלטון. הדו"ח השנתי שנכתב על ידי מכון V-Dem הוא כלי מרכזי להערכת מידת הדמוקרטיות של מדינות. בדו"ח זה מדרג המכון את מידת הדמוקרטיות של מדינות העולם על פי חלוקה לארבעה סוגי משטר – אוטוקרטיה סגורה, אוטוקרטיה אלקטורלית, דמוקרטיה אלקטורלית ודמוקרטיה ליברלית. מומחים רבים מיחסים לדו"ח זה חשיבות רבה,[2] בין היתר בשל עומק והיקף המחקר שעומד בבסיס ההחלטה על הדירוגים השונים. הדירוג משקלל ציונים שניזונים ממאות אינדיקטורים, כאשר כל אחד מהם מוערך על ידי לפחות חמישה מומחים שונים אשר בוחנים היבט מסוים של הדמוקרטיות של המדינה הנסקרת.
בציונים שאוסף הדו"ח נעשה שימוש רחב. כך למשל, הבנק העולמי נעזר במד הליברליות של מכון V-Dem בנתונים שהוא מפרסם על ממשלים שונים. אקדמאים, ארגוני סיוע ופוליטיקאים נעזרים אף הם במדד זה כאומדן למידת הדמוקרטיות של מדינות.
מה קרה לדירוג של ישראל?
על פי הדו"ח שפרסם המכון במרץ 2024, בשנת 2023 ירד הדירוג של ישראל מדמוקרטיה ליברלית לדמוקרטיה אלקטורלית. בעוד שהדו"ח מציין שהורדת הדירוג חריגה עבור ישראל, היא מהווה חלק מטרנד עולמי רחב של אוטוקרטיזציה עליו הוא מצביע. מדינות נוספות שדירוגן ירד בשנים האחרונות מדמוקרטיה ליברלית לאלקטורלית כוללות את פולין, אוסטריה, קפריסין, יוון, פורטוגל, סלובניה, קנדה וצ'כיה. עבור חלק ממדינות אלו, השינוי מתמשך ועקבי בעוד שעבור חלק אחר השינוי היה זמני. כך למשל, בשנים 2020 ו-2022 דורגה קנדה כדמוקרטיה אלקטורלית, אך בשנים 2021 ו-2023 דורגה כדמוקרטיה ליברלית. פולין, לעומתה, הורדה לדמוקרטיה אלקטורלית ב- 2016 ונשארה כך עד היום. עוד מוקדם לדעת לאיזו קבוצה תשתייך ישראל בטווח הרחוק, אם דירוגה הנמוך הוא זמני כשל קנדה או יישאר עקבי לאורך מספר שנים בדומה לפולין. כדי להבין האם וכיצד הדירוג של ישראל יכול להשתנות צריך להבין את הסיבות להורדת הדירוג.
מהן הסיבות להורדת הדירוג?
מכון V-Dem מתאר באופן הבא את הדרישות מדמוקרטיה ליברלית שאינן חלות על דמוקרטיה אלקטורלית – בדמוקרטיה ליברלית, הרשויות המחוקקת והשופטת מגבילות את הרשות המבצעת, יש הגנה על זכויות אזרח ויש שוויון בפני החוק. על פי הדו"ח, ישראל לא עמדה בדרישות אלו בשנה האחרונה.
הדו"ח מציין שהירידה בדירוג הכללי של ישראל נבעה ממספר אינדיקטורים, שהמשפיע מביניהם מכונה "שקיפות החוק והמידה שבה ניתן לצפות אותו". הציון באינדיקטור זה ניתן על בסיס תשובת המומחים לשאלה הבאה - האם החוקים במדינה ברורים, פומביים, עקביים זה עם זה, נותרים יציבים לאורך שנים והאם אכיפתם נעשית בצורה שניתן לצפות מראש.[3] אינדיקטור זה הוא אחד משלושה אינדיקטורים שציון גבוה בהם הוא תנאי הכרחי על מנת שמדינה תחשב לליברלית. שני האינדיקטורים הנוספים הם אינדקס המרכיב הליברלי וגישה לצדק לנשים ולגברים.[4] הציון של ישראל באינדיקטור "שקיפות החוק והמידה שבה ניתן לצפות אותו" ירד השנה בנקודה, מה שמהווה ירידה משמעותית וחריגה, אחרי עליה בדירוג ב-2022. ירידה זו ממקמת את ישראל מעט מתחת לסף הליברליות. חשוב מכך, זהו הניקוד הנמוך ביותר של ישראל באינדיקטור זה בכל תולדות קיומה.[5]
אינדיקטור נוסף בו ירד הציון של ישראל מכונה "תקיפת הרשות השופטת על ידי הממשלה" ( government attacks on the judiciary). ציון זה נקבע על פי תדירות המקרים בהם תוקפת הממשלה את הרשות השופטת באופן פומבי. מצוין כי, ככלל, מהלכים שנחשבים תקיפות כוללים בין היתר תיאור הרשות השופטת כמושחתת, לא מוכשרת או ככזאת שפועלת ממניעים פוליטיים. גם באינדיקטור זה ישראל קבלה השנה את הציון הנמוך בתולדות המדינה, אם כי ציונה במדד זה יורד באופן עקבי כבר מ-2014, למעט עליה קלה בין 2019-2022.[6]
ציונה של ישראל אף ירד באינדיקטור העוסק בחופש מעינויים. מכון V-Dem מבהיר כי עינויים הם גרימה מכוונת לכאב קיצוני במטרה להשיג מידע או להפחיד את המעונה הכלוא. החופש מעינויים כלול ברשימת זכויות האזרח המשפיעות על מידת הדמוקרטיות של המדינה. במדד זה ירד הדירוג של ישראל מהדירוג הטוב ביותר, לדירוג השני שמשמעותו שבישראל ישנם מקרי התעללות, אם כי מבודדים.
ניתן לתהות האם דירוגה של ישראל משקף באמת את מידת הדמוקרטיות שלה או שייתכן ששיקולים לא רלוונטיים, פוליטיים למשל, השפיעו על ההחלטה. לדו"ח V-Dem יש יתרון במובן זה על פני דו"חות אחרים בשל ההשקעה הרבה של המכון באמינות התוצאות. דירוג ישראל על פי האינדיקטורים הוא במידה רבה אובייקטיבי, שכן הציון ניתן על בסיס התדירות בה מתרחש אירוע מסוים. למשל, עבור תקיפות הממשלה על הרשות השופטת הציונים ניתנים לפי הסולם הבא - לעולם לא, לעתים נדירות, יותר מפעם אחת, כמעט כל חודש או על בסיס שבועי או יומי. בנוסף, המכון משתמש במדדים קבועים ומקיפים למדוד את אמינות המומחים ומתייחס לדירוג שנותן כל מומחה בהתאם.[7]
לכן אין סיבה לחשוד בכך שלהחלטה על הציון שקבלה ישראל בקריטריונים אלה הייתה הטיה פוליטית ומומלץ להתייחס אליהן באופן ענייני. מה גם שלפחות את מספר מקרי העינויים ומספר הקריאות הפומביות בגנות הרשות השופטת ניתן לאמת בקלות יחסית. ייתכן שההחלטה על הציון באינדיקטור "שקיפות החוק והמידה שבה ניתן לצפות אותו" יכולה לעורר יותר מחלוקת, אולם קשה לחלוק על העובדה שב-2023 נראה היה שאין יציבות בחוקים בישראל ושקשה לצפות אילו חוקים ייאכפו, בעיקר בשל הזריזות בה התקדמו השינויים וחוסר ההסכמה הרחבה לגביהם.
הדו"ח אף מתייחס באופן מפורש לביטול עילת הסבירות (stripping the Supreme Court of the power to declare government decisions unreasonable.) כאחת הפגיעות במידת הדמוקרטיות של ישראל. גם דו"חות מקבילים מתייחסים לחוק כבעל השפעה שלילית, אך ייתכן כי בחלק מהדו"חות ההתייחסות לחוק זה עברה פוליטיזציה מסוימת ואף לקתה באי דיוקים. כך, דו"ח הEconomist – מציין במפורש שהקואליציה שהעבירה את החוק הייתה ימנית וכן הוא לא מדייק כאשר הוא טוען כי ביולי 2023 עבר חוק שמעניק לרשות המחוקקת כוח להתגבר על החלטות בג"ץ.[8] לכן לא כדאי לייחס לכל ההתייחסויות הללו את אותו המשקל. בעיקר, מעניינים האינדיקטורים הספציפיים שנפגעו וכיצד ישראל יכולה להימנע מפגיעה בהם בעתיד.
מה המשמעויות של ירידת הדירוג?
בשל מרכזיות הדו"ח של V-Dem והשימוש הרחב בו קיים חשש שמדינות, גופים בינלאומיים וארגונים כלכליים יפסיקו לתפוס את ישראל כדמוקרטיה ליברלית. לשינוי כזה עלולות להיות השלכות חמורות. כך, למשל, התמיכה בישראל מצד מדינות שתופסות את עצמן כדמוקרטיות ליברליות, דוגמת ארצות הברית, עלולה להיפגע. דוגמא רלוונטית היא פולין, שערעור הדמוקרטיה שלה הקשה עליה לקבל סיוע מהאיחוד האירופי; לפני הבחירות בפולין ב-2023 חסמה בלגיה סיוע של 137 מיליארד יורו מלהגיע אליה. גם דירוג אשראי יכול להתבסס על פגיעה באיכות הממשל, כפי שניכר מהצהרת מודי'ס באפריל 2023.[9]
השינוי בהתייחסות לישראל צפוי להיות משמעותי במיוחד אם הירידה בדירוג הדמוקרטיות שלה תהיה עקבית במשך מספר שנים ותשוקף בדו"חות שונים. בנוסף לדו"ח של מכון V-Dem, כאמור, קיימים עוד מספר דו"חות שנתיים מרכזיים המשווים את איכות הממשל במדינות שונות. בכל דו"ח חלוקת המדינות לקטגוריות היא שונה, אך ניתן לזהות מגמות משותפות בין הדו"חות השונים. בדו"חות מקבילים הייתה השנה ירידה בניקוד שקבלה ישראל, למרות שהקטגוריה אליה ישראל משויכת בהן לא השתנתה. לדוגמה, באמדן החופש של Freedom House צוינה ישראל כאחת המדינות שבהן חלה בשנה האחרונה הירידה הגבוהה ביותר במידת החופש. גם בדו"ח הדמוקרטיות שמפרסם ה- Economist ירד הניקוד של ישראל ביחס לשנה שעברה ב- 0.13 נקודות, הירידה הגדולה ביותר בשנה אחת מאז 2006. ככלל, אוסף הדו"חות מלמד שישראל נתפסת כמדינה שאיכות הממשל שלה נפגמה בשנה האחרונה. על כן חשוב לשאול כיצד יכולה ישראל לשנות את המגמה הזו.
כיצד יכולה ישראל לשפר את הדירוג?
דו"ח V-Dem עוסק בשנת 2023, כך שפסילת החוק לביטול עילת הסבירות בתחילת 2024 עשויה לתרום לשיפור הדו"ח הבא. אולם ייתכן ששינוי זה לא יספיק כדי להעלות בחזרה את הדירוג הכולל של ישראל, שכן דו"ח V-Dem מלמד שחוק ביטול עילת הסבירות אינו הסיבה היחידה לשינוי הדירוג של ישראל. ישנן צורות התנהלות מסוימות שעל ישראל להימנע מהן על מנת לשפר את מעמדה כדמוקרטיה משגשגת.
ראשית, מדו"ח V-Dem ניתן ללמוד שהמהירות והדרסטיות של השינויים המשפטיים היא שככל הנראה הובילה לשינוי בציון באינדיקטור שגרם למעשה לירידה בדירוג של ישראל ("שקיפות החוק והמידה שבה ניתן לצפות אותו"), שכן בו ישראל לא עמדה ברף המינימלי להיחשב לדמוקרטיה ליברלית. על כן, ניהול שינויים בחוק באופן שנתפס כיציב ועקבי יקל על ישראל להיתפס כדמוקרטיה משגשגת. כמו כן, שיפור מעמדה של ישראל תלוי גם באופן שבו התבטאויות פומביות של הממשלה כנגד הרשות השופטת נתפסות בעולם.
ניתן גם ללמוד שהתנהלותה של ישראל בתקופת מלחמת חרבות ברזל יש השפעה על תפיסתה כדמוקרטיה משגשגת. על אף שדו"ח V-Dem לא מתייחס באופן מפורש למלחמה, סביר שהירידה בדירוג החופש מעינויים נובעת מהתנהלותה של ישראל בזמן המלחמה. דו"חות מקבילים אף טוענים זאת באופן מפורש. כך, בדו"ח שפרסם הEconomist נכתב בפירוש כי המלחמה בין ישראל לחמאס הובילה לירידה בציון של ישראל. בנוסף, דו"ח Freedom House התמקד בטיעוניו בעיקר בין ישראל לפלסטינים ובפרט במלחמת ישראל-חמאס. צוין בין היתר שמעצרם של אלפי פלסטינים פגע ביכולת של מערכת המשפט בישראל לבצע הליך הוגן ושחופש הביטוי בנושאים הקשורים לגדה המערבית ועזה נפגע בזמן המלחמה.[10] על כן אם ישראל מעוניינת לשפר את האופן בו היא נתפסת באמדני דמוקרטיה מרכזייים עליה לשנות את תפיסתה כמדינה שלא מספקת הליך הוגן ולא מגינה על זכויות בזמן מלחמה.
מסקנות
על פי דו"ח V-Dem ודו"חות דומים איכות הממשל בישראל נפגמה בשנה החולפת. בפרט, ישראל הגיעה לשפל חסר תקדים ביציבות ועקביות מערכת החוק, ובתקיפות של הממשלה על הרשות השופטת. מדו"חות אלו ניתן ללמוד שני דברים חשובים – לא רק תוכן החוקים הוא שמשפיע על תפיסתה של ישראל כדמוקרטיה ליברלית אלא ההתנהלות סביב העברתם. שינויים המתנהלים בקבועי זמן מהירים עלולים להיתפס כלא יציבים והצהרות פומביות של חברי ממשלה נגד הרשות השופטת נתפסים כאינדיקטורים מהותיים למידת הדמוקרטיות של מדינת ישראל. בנוסף, תפיסתה של ישראל כמדינה ששומרת על השוויון בפני החוק, על הליך הוגן ועל חופש הביטוי בזמן מלחמה חיוניים אף הם על מנת שישראל תמשיך להחשב דמוקרטיה משגשגת.
-
[1] Democracy Report 2024: Democracy Winning and Losing at the Ballot. University of Gothenburg: V-Dem Institute. https://v-dem.net/documents/43/v-dem_dr2024_lowres.pdf
[2] ראו למשל השוואה בין כלים שונים להערכת הדמוקרטיות של מדינות – https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1177/2233865918815571
וכן הערכה של השיטה בה משתמש מכון V-Dem- https://www.proquest.com/docview/2470584386?pq-origsite=gscholar&fromopenview=true&sourcetype=Scholarly%20Journals
[5] ניתן לראות זאת כאן - https://v-dem.net/data_analysis/VariableGraph/
[6] כנ"ל
[7] בין היתר הוא בודק את הקרבה בין הציונים של מומחים שונים ומשווה בין ציינון למדינות שונות ובשנים שונות.
[8] ע"מ 61, https://pages.eiu.com/rs/753-RIQ-438/images/Democracy-Index-2023-Final-report.pdf?version=0&mkt_tok=NzUzLVJJUS00MzgAAAGR_20yW3ofUUY0Po57HMoJxzLzYWeOps_Ay13OGTUn4jGSO6AZCderGrcyMo0oUuMEduUXlXXsk5Je7TBq52oUdaHx3SB9dueQ4BDbdvMgmT7mig
[9]הצהרת מודי'ס נפתחת כך” The change of outlook to stable from positive reflects a deterioration of Israel's government.
(Moody’s investors service ,17 April, 2023, Credit Opinion: Government of Israel – A1 stable: Updating
following outlook affirmation, https://www.moodys.com/credit-ratings-tab/IssuerResearch/423305?orgname=Israel-Government-of-&lang=en&cy=centraleur&rle=MIS )