שאלות ותשובות: ההצעות לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה

מאת עו"ד עמנואל הירשפלד-טרכטינגוט וענבר שמאי

בחודשים האחרונים, ניצב מוסד היועץ המשפטי לממשלה במרכז השיח הציבורי והמשפטי, והפך לנקודת מחלוקת משמעותית בזירה הפוליטית. שאלות עקרוניות הנוגעות למעמדו, לאופן מינויו ולהיקף סמכויותיו עולות שוב ושוב, ולאחרונה אף הונחו על שולחן הכנסת שתי יוזמות חקיקה של חברי הקואליציה המבקשות לפצל את תפקידו. מהו בעצם תפקיד היועץ המשפטי לממשלה? מהי חשיבותו, ומהם השיקולים בעד ונגד פיצול התפקיד? באנו לעשות לכם סדר.

1. על מהות תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה: מייעץ, מפקח, שומר סף ?

היועץ המשפטי לממשלה, אשר נחשב לאחד מעמודי התווך של שלטון החוק, מתמנה על ידי הממשלה לפי המלצות של ועדת איתור, לתקופת כהונה אחת של שש שנים ועומד בראש מערכת אכיפת החוק בישראל. משימותיו העיקריות הן לסייע לגורמי הממשל לממש את המדיניות שלהם במסגרת החוק ולעמוד בראש מערכת אכיפת החוק.

תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה עוצב במידה רבה על בסיס המודל שהיה מקובל בתקופת המנדט הבריטי בארץ ישראל בשילוב מאפיינים ישראלים ייחודיים שהתפתחו ועוצבו במהלך השנים. הנחת היסוד המרכזית של התפקיד היא כי היועץ המשפטי לממשלה הוא תפקיד ממלכתי אשר אינו נושא אופי פוליטי, אלא מי שממלא תפקידו מתוך תפיסה של שירות ציבורי מקצועי. המטרה העומדת בבסיס הגישה הזו היא שהשיקולים שינחו את המחזיק בתפקיד יהיו משפטיים וענייניים, זאת כדי להבטיח שיפעל באופן אובייקטיבי ובלתי תלוי עבור האינטרס הציבורי. סמכויות היועץ המשפטי לממשלה קבועות בעשרות דברי חקיקה, אולם ליבת תפקידו ומעמדו נקבעה דרך נוהגים ומסורות שתוקפו על ידי התנהגות חוזרת של ממשלות ויועצים משפטיים שכיהנו במהלך השנים.

2. מהן סמכויות היועץ המשפטי לממשלה כיום?

מקובל להתייחס ליועץ המשפטי לממשלה כאל מי שפועל בחמישה תחומי ליבה עיקריים:

(1)    הפרשן המוסמך של החוק - חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה באשר לפרשנות החוקים המנחים את פעולת הממשלה והרשויות הציבוריות נחשבת לפרשנות המשפטית המשקפת את הדין עבור הממשלה, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת. במרוצת הזמן נקבע כי חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את כלל רשויות השלטון דהיינו, הן את הממשלה והן את שאר רשויות השלטון.     

(2)   ראש התביעה הכללית והממונה על אכיפת הדין הפלילי - היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם האחראי על הפעלת דיני העונשין מטעם המדינה. נגזרת עיקרית לתפקידו זה היא ההכרעה בשאלת ההעמדה לדין לרבות נבחרי ציבור ונושאי משרות ציבוריות בכירות, לצד סמכויות העמדה לדין ייחודיות כמו לדוגמא בעבירות הסתה וגזענות. יצוין כי בהפעלת סמכויותיו בתחום דיני העונשין, היועץ המשפטי לממשלה עצמאי לחלוטין והוא אינו נתון לגביהן למרותו של דבר זולת האינטרס הציבורי.         

(3)   ייצוג המדינה בערכאות – היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו מייצגים את עמדת המדינה ורשויותיה השונות בהליכים אזרחיים בהם המדינה תובעת או נתבעת. יש להבחין בין ההופעה בבית המשפט במסגרת הסמכויות בחוק לאכיפת הדין הפלילי והיותו ראש התביעה הכללית, לבין התפקיד לייצג בערכאות. בעוד הראשונה היא סמכות יוזמת וראשונית המופעלת מלכתחילה, סמכות זו של ייצוג המדינה על ידי היועץ היא סמכות בדיעבד, קרי, נוגעת להצגת עמדת המדינה לאחר שרשות מוסמכת כבר פעלה וכעת נבחנת בפני ערכאה שיפוטית.      

(4)   ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות– כדי להבטיח שפעולות הממשלה יתבצעו בהתאם לחוק, מספק היועץ המשפטי לממשלה ייעוץ שוטף לשרים ולממשלה דרך קבע. במסגרת סמכות זו אמון היועץ המשפטי לממשלה (באמצעות המחלקות הרלוונטיות במשרד המשפטים) על ניסוח הצעות חוק ממשלתיות ועל גיבוש עמדות ביחס להצעות חוק פרטיות.           .                  

(5)   ייצוג האינטרס הציבורי ושמירה על קיום החוק – היועץ המשפטי לממשלה הוא בעל סמכויות שונות ומגוונות על פי שורה ארוכה של חיקוקים, כאשר בכולן הוא מופקד על האינטרס הציבורי הלכה למעשה. כך למשל בפקודת סדרי הדין מוסדרת סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להתייצב בהליך ולהשמיע את עמדתו בבית המשפט ככל שראה כי זכות של מדינת ישראל או זכות ציבורית או עניין ציבורי מושפעים או כרוכים בהליך זה. בהענקת הסמכויות הייחודיות ליועץ בחוקים השונים, באים לידי ביטוי הן האמון אותו רוחש המחוקק ליועץ המשפטי לממשלה שיפעל באופן אובייקטיבי והוגן, והן מהות תפקידו של היועץ המשפטי בתחומי הפעולה השונים שלו, כמי שמתבקש לקיים פיקוח מקצועי לשם הבטחת שלטון החוק.

נדגיש כי על אף שייתכנו חפיפות כאלו ואחרות בין סמכויותיו,  התפקידים המתוארים לעיל הם נפרדים ומובחנים זה מזה כאשר ישנן שיטות משפט בהן הם אף מחולקים בין בעלי תפקידים או מחלקות שונות. בישראל חרף ההבחנה, מחזיק מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה בכלל הסמכויות. ריכוז זה הופך את היועץ המשפטי לממשלה מבחינה מקצועית לקודקוד המשפטנים בשירות הציבורי, על כל תפקידיהם, ומעמיד בידי היועץ סמכויות רחבות היקף החורגות מהמקובל במרבית מדינות העולם. על רקע זה, בין היתר, מונחות על השולחן כבר שנים ארוכות הצעות לפיצול התפקיד.

3. מהי ההצעה לפיצול מוסדי ומה עומד מאחוריה?

האחריות על הייעוץ המשפטי לממשלה ועל העמידה בראש מערך אכיפת החוק היא כאמור תמהיל המייצר עוצמה רבה לתפקיד. במשך שנים רבות, ולמעשה עד היום, עולות ויורדות מסדר היום הפוליטי הצעות כאלו ואחרות שעיקרן הוא פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה.

הרעיון המנחה המשותף לרוב ההצעות בנושא הוא הפרדת תפקיד התובע הכללי המופקד על אכיפת החוק הפלילי, ממוסד היועץ המשפטי לממשלה במטרה לייצר שתי רשויות נפרדות ועצמאיות. הטענות המרכזיות התומכות בשינוי המוסדי הן חשש מניגוד עניינים בין כובעיו השונים של היועץ המשפטי לממשלה וריכוז של כוח יתר בידיו של גורם אחד. איפה בדיוק עלול להיות ניגוד העניינים? ובכן הקונפליקט הוא על פניו מאוד ברור; היועץ המשפטי לממשלה הוא גם יועץ צמוד לממשלה וגם ראש התביעה הכללית. מצד אחד הוא שותף לקבלת החלטות ומקיים קשרי אמון עם השרים ומנגד, הוא עשוי להידרש לחקור או להעמיד אותם לדין. יש גם מי שמצביעים על בעיה רחבה יותר: ריכוז הסמכויות הרב בידי היועץ פוגע, כך על פי הנטען, באיזונים הדמוקרטיים ולכן פיצול יאפשר חלוקת עומס, ההתמקצעות, והפרדת תפקידים שתסייע גם לכובע הייעוץ וגם לכובע האכיפה לפעול ביעילות.

יחד עם זאת, יש גם שיקולי נגד המחייבים זהירות. כבר ב־1997 הוקמה ועדה מקצועית בראשותו של נשיא בית המשפט העליון לשעבר מאיר שמגר במטרה לבחון את דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו. במהלך עבודתה בחנה הוועדה את האפשרות לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ובחרה להשאיר את המבנה הקיים על כנו. הנימוק המרכזי להחלטה זו היה שעצם ריכוז הסמכויות הוא שמקנה ליועץ המשפטי לממשלה את העוצמה הדרושה לו לצורך אכיפת שלטון החוק, גם מול גורמים פוליטיים בכירים. משכך נטען כי פיצול הסמכויות דווקא עלול להחליש את המערכת כולה ולא להיטיב עמה.

מעבר לכך, קיים חשש מפוליטיזציה של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה ומתחרות בין הרשויות, שכן אם תפקידו של היועץ יצטמצם לייעוץ בלבד, עלולות ממשלות למנות יועצים "נוחים", בעוד שהתביעה תפעל בערוץ נפרד ומקביל, ללא השפעה על תהליך קבלת ההחלטות. מצב זה עלול להוביל לכך ששני הגופים אשר אמורים לפעול בסינרגיה יהפכו עם הזמן לעומתיים זה לזה. זאת אומרת, הפיצול בין שני גופים בעלי תחומי אחריות חופפים הוא בעל פוטנציאל ממשי לחיכוכים ולסכסוכים בין זרועות הממשל וככזה, הוא עלול לפגוע באחידות מערכת המשפט, להוביל לריבוי בעלי תפקידים, חוות דעת סותרות ולסרבול תפקודי.

ברקע האמור עומדת גם אותה שאלה עקרונית שטרם הוכרעה והיא: מי יהיה הפרשן המוסמך של הדין במדינה? שכן יצירת שני מוקדים משפטיים נפרדים ללא מנגנון מוסדר להכרעה ביניהם עלולה להוביל לחוסר ודאות, לפיצול בסמכות המשפטית, ולפגיעה ביכולת של המדינה להגן באופן שלם על האינטרס הציבורי.

4. מהן הצעות החוק שעומדות כעת על הפרק? כיצד ישפיעו על מוסד היועמ״ש?

בתקופה האחרונה שתי הצעות חוק פרטיות בנושא זה הובאו בפני ועדת השרים לחקיקה והוחלט לקדמן. כל אחת מהן מציעה מודל מעט שונה:

הצעת החוק של ח"כ חנוך דב מלביצקי, [הצעת חוק התובע הכללי, התשפ"ג-2022], מבקשת להסדיר את מינויו ואת סמכויותיו של "התובע הכללי" – תפקיד חדש שיופקד על ניהול התביעה הכללית וכלל ההליכים הפליליים מטעם המדינה. על פי ההצעה, יש להפריד באופן מלא את סמכויות התביעה ממוסד היועץ המשפטי לממשלה, אך להשאיר בידי התובע הכללי את האפשרות לייעץ לממשלה ולשר המשפטים בנושאי חקיקה הנוגעים למשפט הפלילי.

הצעת החוק של ח"כ מישל בוסקילה, [הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, התשפ"ה-2024], מצומצמת יותר בהיקפה, ומתמקדת בסוגיית האכיפה הפלילית כלפי נבחרי ציבור אשר לפי החשש מייצרת כיום קונפליקט מוסדי עבור היועץ המשפטי לממשלה כמי שמייעץ לנבחרי הציבור וגם אמון על העמדתם לדין. לפי ההצעה, ההחלטה אם לפתוח בחקירה או להעמיד לדין ראש ממשלה, שר או חבר כנסת תועבר לסמכות פרקליט המדינה, אשר יידרש להיוועץ בוועדה מיוחדת שתוקם לצורך כך.

על אף הדמיון במטרתן, נראה כי שתי ההצעות נבדלות מהותית אחת מהשנייה, הן מבחינת היקף הפיצול והן במידת העצמאות שהן מבקשות להעניק לגורמי האכיפה.

הצעת החוק של ח"כ מישל בוסקילה היא מתונה יחסית. בהצעה זו, כלל הסמכויות של היועץ המשפטי כיום (ייעוץ, אכיפת הדין הפלילי, ייצוג המדינה בבית המשפט ושמירה על אינטרס הציבור) נותרות בעינן, למעט הסמכות לחקור ולהעמיד לדין שרים וחברי כנסת.  סמכות זו, כך על פי ההצעה, תועבר לפרקליט המדינה, תוך שהחלטתו תחייב אישור של ועדה מיוחדת שהרכבה הוא: שופט ביהמ״ש העליון בדימוס, יועץ משפטי לממשלה לשעבר, וסניגור שייבחר על ידי הסניגור הארצי הראשי. על פניו מדובר במנגנון מאוזן אך יש לבחון בזהירות את האפשרות להכפיף גם את פתיחת החקירה נגד חברי כנסת לאישורה של ועדה ייעודית, שכן צעד כזה עלול ליצור חסם מהותי בהליכים מסוג זה. כיום, די באישור של ראש אגף החקירות במשטרה, ולכן העברת הסמכות לוועדה עלולה להכביד על ההליך ולפגוע באפקטיביות של אכיפת החוק כלפי נבחרי ציבור.

הצעת החוק של ח"כ חנוך דב מלביצקי, לעומת זאת, היא קיצונית בהרבה, ויש בה כדי לשנות את הדנ״א של כל מערך התביעה הכללית עד כדי הפיכתו לגוף פוליטי. על פי המוצע, בעוד שסמכות הייעוץ תישאר בידי היועץ המשפטי לממשלה, הסמכות לאכיפת הדין הפלילי, תועבר במלואה לידי התובע הכללי. במקביל, סמכות הייצוג תפוצל, כך שהיועץ המשפטי לממשלה יהיה אמון על ייצוג בהליכים אזרחיים ומנהליים ואילו התובע הכללי יטפל בהליכים הפליליים. כמו כן, לפי הצעת החוק, התובע הכללי יוכל לייעץ בנושאי חקיקה הקשורים למשפט הפלילי. עוד מוצע כי התובע הכללי, האמון על מערך התביעה הלכה למעשה, ימונה בהתאם לתנאי סף מצומצמים על ידי שר המשפטים באישור ועדת החוקה, ולא יהיה כפוף עוד ליועץ המשפטי לממשלה. במילים אחרות, מדובר בפוליטיזציה מלאה של התפקיד האחראי על פתיחה בחקירות והעמדות לדין בישראל.

ואם לא די בכך, ההצעה אף כוללת הקמה של מערך תביעה חדש שיחליף את פרקליטות המדינה והתביעה המשטרתית ויביא לפירוקן. על פי המערך החדש, ימונה כפרקליט או כתובע רק מי ששר המשפטים או התובע הכללי יבחרו להעניק לו את המעמד, כך שהמשמעות היא שכל פרקליט מכהן כיום לא יוכל להמשיך בתפקידו אלא אם כן יקבל אישור מפורש לכך משר המשפטים. מדובר בשינוי מרחיק לכת, כזה המקנה בידי הדרג הפוליטי שליטה ישירה בהרכב צוותי האכיפה והמשפט בתקופה רגישה מאוד מבחינה ציבורית ובעיצומו של הליך משפטי כנגד ראש ממשלה מכהן. 

בשולי הדברים יוער כי ההצעות לא נותנות מענה לאחת השאלות המשמעותיות ביחס לתפקידו של היועץ המשפטי לממשלה והיא מי ייחשב הפרשן המשפטי המחייב של הדין – זה שחוות דעתו מחייבת את הממשלה ושאר רשויות השלטון? חשוב להבין כי פיצול התפקיד עלול ליצור מצב שבו למעשה יתקיימו שתי זירות משפטיות מקבילות ללא מנגנון הכרעה מוסדי ברור ביניהן. במציאות שכזו קיים חשש ממשי לחוסר בהירות משפטית ואף לשיתוק של עבודת המערכת מבפנים, בעוד שבמודל הנוכחי יש ממונה יחיד למערכת המשפטית של הרשות המבצעת, עקרון שמאפשר רמה גבוהה יותר של אחידות, סופיות וודאות.

5. מהו המודל המקובל בעולם?

לעומת המודל בישראל, שבו קיים איחוד בין סמכויות הייעוץ המשפטי לממשלה לבין סמכויות התביעה הכללית, ניתן לראות כי במדינות רבות נהוג דווקא פיצול מוסדי בין שני התפקידים. כך, כ-58% מהדמוקרטיות בעולם, וכ-61% מהדמוקרטיות המערביות, הן בעלות פיצול מוסדי מלא בין התביעה הכללית לבין היועץ המשפטי ומודל בו יש אחידות מוסדית ותפקודית כמו בישראל הוא דווקא החריג יחסית ומצוי רק ב-37% מהדמוקרטיות בעולם.

לצורך ההשוואה, תובא להלן סקירה של מודלים שונים של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית במספר מדינות מערביות. ארבע מהמדינות – בריטניה, ארצות הברית, קנדה וסינגפור, חולקות עם ישראל את מסורת המשפט המקובל, מה שהופך את ההשוואה אליהן לרלוונטית במיוחד. בנוסף יוצגו גם שווייץ ודנמרק, אשר על אף שבהן נהוג המשפט הקונטיננטלי, הן מצטיינות במוסדות שלטון עצמאיים ואפקטיביים וברמת אמון ציבורי גבוהה, ועל כן מספקות תובנות חשובות גם כן.למעט סינגפור, כלל המדינות שנבחנו הן חברות ב־OECD , אך גם סקירתה של זו מוסיפה נדבך חשוב להשוואה משהיא נחשבת מדינה מפותחת בעלת מערכת משפט יציבה.

בבריטניה, לדוגמה, ה-Attorney General הוא יועץ משפטי בכיר לממשלה בה הוא בעצמו חבר. מינויו הוא אמנם על ידי ראש הממשלה, אך הוא מאושר רשמית על ידי המלך. התביעה הכללית (The Crown Prosecution Service - CPS) היא גוף נפרד הפועל באופן עצמאי, ובראשו עומד מנהל התביעה הציבורית (DPP – Director of Public Prosecutions). הDPP ממונה על ידי ה-Attorney General, בהתאם לסעיף 2(1) לחוקProsecution of Offences Act 1985  (להלן: "1985 Act"). הליך המינוי מתבצע על ידי ועדת מיון מקצועית, אשר מגישה את המלצותיה על המועמד המתאים ביותר ל-Attorney General, והוא זה שמקבל את ההחלטה הסופית ואחראי על המינוי באופן פורמלי.   

בעקבות ביקורת על כך שהמשטרה אחראית גם על החקירה וגם על התביעה,  הוקם ה CPS-ב־1986. ה־CPS  הפך לגוף עצמאי, שאחראי על כל התביעות הפליליות באנגליה ובוויילס, ולמרות הפיצול המוסדי ה- CPS וה-DPP העומד בראשו כפופים לפיקוח הכללי של ה-Attorney General ונתונים לאחריותו בהיבטים שונים (כולל האפשרות להשפיע על סיום כהונת ה-DPP). ברוב המקרים, ה-DPP אמנם מוסמך להחליט בעצמו אם להגיש כתב אישום, אך בתחומים מסוימים ובעיקר בכל הנוגע לנושאים רגישים כמו ביטחון לאומי נדרש גם אישורו של ה-Attorney General.

בדנמרק, הפיצול אף חד יותר, שכן הייעוץ המשפטי ניתן על ידי משרד עורכי דין פרטי(Kammeradvokaten) , בעוד שבראש מערכת התביעה עומד תובע כללי עצמאי, הפועל תחת פיקוח כללי של שר המשפטים אך מבלי שנוהגת התערבות פוליטית בהחלטות קונקרטיות. מאז הקמתו בשנת 1936 משמש המשרד הפרטי, Poul Schmith, כיועץ המשפטי לממשלה הדנית. המשרד מייעץ לממשלה ולמשרד המשפטים בעניינים אזרחיים, מנהליים ובינלאומיים. למרות היותו גוף פרטי, הוא ממלא תפקידים דומים לאלו של יועץ משפטי לממשלה, כולל ייצוג הממשלה בבתי משפט וייעוץ משפטי שוטף למשרדי הממשלה.

בשוויץ, קיימת הבחנה ברורה; התביעה הפדרלית (OAG) אחראית על חקירה והעמדה לדין, ובראשה עומד התובע הכללי, הממונה על ידי האספה הפדרלית (הפרלמנט השוויצרי). בעוד הלשכה המשפטית (FOJ), מספקת את הייעוץ המשפטי לממשלה, הינה חלק ממשרד המשפטים הפדרלי, ואינה עוסקת באכיפה פלילית.

בארה"ב לעומת זאת, לא מתקיים פיצול מוסדי, בדומה לישראל כיום. ה-Attorney General מתמנה על ידי הנשיא באישור הסנאט ואמון הן על הסמכויות המשפטיות-ייעוציות והן על סמכויות האכיפה והעמדה לדין. בדומה לכך, בסינגפור, היועץ המשפטי לממשלה משמש גם כתובע הכללי, וככזה הוא בעל סמכות לפתוח, לנהל או להפסיק כל הליך בגין כל עבירה. במקביל, ה-Attorney General ממונה על ידי הנשיא בהמלצת ראש הממשלה ובדומה לישראל, עליו להיות כשיר להתמנות כשופט בבית המשפט העליון של סינגפור. לפני מתן ההמלצה למינוי היועץ המשפטי לממשלה, ראש הממשלה נדרש להתייעץ עם ה-Attorney General היוצא, וכן עם נשיא בית המשפט העליון ויושב ראש נציבות השירות הציבורי. ה-Attorney General הוא אינו חבר בפרלמנט או בממשלה, והדחתו מהתפקיד אפשרית רק בהסכמת הנשיא, בהמלצת ראש הממשלה, ולאחר קבלת חוות דעת של ועדה שיפוטית (רק במקרים של חוסר כשירות או התנהגות בלתי הולמת).

גם בקנדה נהוג מודל דומה לזה הקיים בישראל, בו היועץ המשפטי לממשלה משמש גם כראש התביעה הכללית, אך יותר מכך, התפקיד מאויש על ידי לא אחר משר המשפטים עצמו. זאת אומרת, שר המשפטים הנבחר על ידי הממשלה, מתפקד גם כ-Attorney General ונחשב לקצין המשפטי הראשי של הכתר. סמכויותיו כוללות את ייצוג המדינה בערכאות, והוא האחראי הראשי על הגשת כתבי אישום, כראש התביעה הכללית. בפועל, התביעה הציבורית בקנדה (Public Prosecution Service of Canada - להלן: "PPSC") מנהלת את התיקים הפליליים,  אך היא פועלת בשמו ותחת אחריותו הפורמלית של ה-Attorney General. סגנו של ה-Attorney General בקנדה הוא מנהל התביעה הציבורית (Director of Public Prosecutions – DPP), והוא אחראי על ניהול ה-PPSC כארגון ממשלתי נפרד. ה-DPP מתמנה על ידי המושל הכללי של קנדה, בהמלצת שר המשפטים, לתקופה של שבע שנים.

בהשוואה בין קנדה לישראל נראה כי ישנם מספר קווי דמיון, שכן שתי המדינות מאמצות שיטת ממשל דמוקרטית פרלמנטרית ומושתתות על מסורת המשפט המקובל, ובשתיהן קיים מוסד מאוחד של היועץ המשפטי לממשלה. עם זאת, פרשת SNC -Lavalin שהסעירה את קנדה בשנת 2019 ממחישה כיצד מודל זה עלול לעורר מתחים חדים במיוחד. במסגרת הפרשה טענה שרת המשפטים והתובעת הכללית דאז, ג'ודי וילסון רייבולד, כי הופעלו עליה לחצים פוליטיים מצד לשכת ראש הממשלה בנוגע להחלטה פלילית, דבר שפגע בעצמאותה המקצועית. לימים הדחתה מהתפקיד והשתלשלות האירועים בעקבותיה הדגישו את הקושי הנובע מהדואליות התפקידית שבאה לידי ביטוי באחריות פוליטית כחברה בממשלה מחד, לבין עצמאות מקצועית כתובעת כללית מאידך. פרשה זו, שבסופה הואשם גם ראש הממשלה בניגוד עניינים, ממחישה היטב כי המתח המבני האינהרנטי במוסד המאוחד בקנדה אף עלול להיות עמוק מזה הקיים שבישראל, זאת במיוחד כאשר אין הבחנה מוסדית ברורה בין תפקיד השר הפוליטי לבין זה של אוכף החוק.

6. כיצד תשפיע השורה התחתונה על התמונה הגדולה?

הדיון על פיצול סמכויות היועץ המשפטי לממשלה נשמע אולי כמו שינוי ארגוני-טכני, אך למעשה מדובר במהלך עם השפעה עמוקה על שיטת הממשל בישראל. מחד, התומכים בפיצול מצביעים על יתרונות חשובים שהוא מקדם: הפרדת התפקידים יכולה לצמצם ניגודי עניינים, לבזר כוח ולהבהיר את גבולות האחריות של כל גוף, כך שניתן לטעון כי על פניו מדובר במהלך מתבקש בכל מערכת שמבקשת לייעל את עצמה ולחזק את עקרונות הפרדת הרשויות. ואולם, חשוב לקחת בחשבון גם את החסרונות והסיכונים שבשינוי מסוג זה בטווח הרחוק. אחת הטענות המרכזיות נגד הפיצול היא שהוא דווקא עלול להחליש את הפיקוח על הרשויות ולהוביל לבלבול, לחיכוכים ואף לסתירות בין שתי זרועות שהיום פועלות זו לצד זו, כך ייתכן שנקבל מערכת מפוצלת, פחות מתואמת, ואולי אפילו מסוכסכת.

לצד השיקולים המבניים, ראוי להתייחס גם לעיתוי שבו מוצע השינוי. ביצוע מיידי של פיצול סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בזמן שבו מתקיימות מחלוקות ציבוריות נוקבות בנושא, עלול להיתפס כמהלך שנועד להשפיע על מחלוקות אקטואליות הקשורות ליועצת המשפטית הנוכחית, על משפטו של ראש הממשלה ועל חקירות המתנהלות נגד נבחרי ציבור. זאת אומרת,  יוזמה לשינוי של ממש בסמכויות הקיימות, ובפרט כאשר היא נוגעת לדמויות פוליטיות בכירות עלולה לעורר חשש ציבורי שמדובר במהלך שנועד לשרת מטרות נקודתיות ולא עקרונות משטריים רחבים.

יובהר כי עיתוי השינוי אינו רק סוגיה טכנית, אלא מרכיב מהותי שיש להביא בחשבון לצורך גיבוש מדיניות מושכלת ומוסכמת. חשוב להבין כי ההקשר הציבורי והמשפטי שבו מתקיים הדיון משפיע באופן ישיר על תפיסת הלגיטימיות של הרפורמה ותחושה זו, כשלעצמה, מספיקה כדי לפגוע באמון ההכרחי בין הציבור לבין מוסדות השלטון, גם אם בפועל מדובר במהלך שראוי לדיון. לעומת זאת, מהלך מתון יותר, הכולל לוח זמנים הדרגתי ושקוף, עשוי להפחית מתחים ולסייע ביצירת תנאים לשיח ענייני ורחב ובכך ניתן להבטיח שהשינוי, אם ייעשה, ינבע משיקולים מוסדיים כלליים ולא ייתפס כמהלך שמגויס למען עניינים אישיים או פוליטיים. שינוי שנכנס לתוקפו עם סיום כהונה קיימת למשל, יוכל לנקות את המהלך משיוך אישי או זמני, ולחזק את אמינותו הציבורית.

בסופו של דבר, השאלה אינה רק מה משנים, אלא גם מתי ואיך. אכן, סמכות העיצוב של מוסדות השלטון נתונה בידי הדרג הנבחר, אולם מוסד היועץ המשפטי לממשלה אינו יחידה מנהלית רגילה אלא מרכיב יסוד בשיטת הממשל הדמוקרטית של ישראל. תפקידו הייחודי המשלב ייעוץ, פיקוח ואכיפה, הופך אותו לאחד המנגנונים המרכזיים בשמירה על שלטון החוק והאינטרס הציבורי. לפיכך, לא נכון יהיה להתייחס לשינויים יסודיים במעמדו כעניין טכני בלבד, אלא לבצע בחינה זהירה, תוך מודעות להשלכות ארוכות הטווח, ונאמנות לעקרונות המשטריים עליהם מבוססת המערכת כולה בראייה רחבה.

בסופו של יום, השאלה האם לפצל את תפקידי היועץ המשפטי לממשלה היא אינה רק שאלה טכנית או מבנית,  אלא סוגיה ערכית ומהותית הנוגעת ללב השיטה. לפיכך, כל מהלך של שינוי צריך להיבחן לא דרך צרכים נקודתיים או פריזמה "מחנאית", אלא מתוך ראייה מערכתית רחבה, כזו הלוקחת בחשבון את התמונה המוסדית בכללותה. במובן זה, הדיון על מבנה מוסד היועץ המשפטי לממשלה הוא הזדמנות: לא רק לשנות, אלא גם לחזק – את האיזונים, את האמון הציבורי, ואת החוסן של המערכת כולה.