הקמת ממשלת החירום הלאומית בהשתתפות מפלגת המחנה הממלכתי לוותה בהקמת מנגנון חדש לניהול המערכה, ״קבינט ניהול המלחמה״. קבינט המלחמה החדש נבנה ברוח המלצות של ועדות מקצועיות שבחנו בעבר את תפקוד הדרג המדיני במלחמה. הוא כולל מספר מצומצם של שרים וצפוי למלא תפקיד מרכזי בניהול האופרטיבי ובהגדרת היעדים האסטרטגיים של מלחמת חרבות ברזל. אם יפעל כמתוכנן, הקבינט צפוי לשנות בצורה מהותית את הדרך שבה מנוהלות מלחמות בישראל. ד״ר אלעד גיל, ראש המחקר במכון תכלית, עם השאלות המרכזיות והתשובות על קבינט המלחמה החדש.
מאת ד"ר אלעד גיל | 15.10.2023
על פי חוק, מיהו הגוף המוסמך להכריז על יציאה למלחמה ועל ניהול הפעלת הכוח במהלכה?
חוק-יסוד הממשלה קובע כי הסמכות להחליט על יציאה למלחמה ועל נקיטה במבצע צבאי משמעותי שעלול להוביל למלחמה היא בידי הממשלה בכללותה. יחד עם זאת, מוסיף חוק-היסוד וקובע כי הממשלה רשאית להאציל סמכות זו, במקרה מסויים או כדרך כלל, לוועדת שרים שנקבעה בחוק.
הסמכות המשפטית והאחריות על ניהול המלחמה מרגע שהחלה אינן מוסדרות במפורש, אך חלות אף הן על הממשלה. עובדה זו נלמדת הן מכוח סעיף 32 לחוק-יסוד הממשלה, הקובע כי ״הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת, והן לפי חוק יסוד: הצבא, הקובע כי ״הצבא נתון למרות הממשלה״.
בחוק הממשלה תשס"א-2001 הוסדרה פעילותה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, המוכרת לציבור הרחב בשם ״הקבינט המדיני-ביטחוני״. החוק מעניק כדרך קבע את סמכות ההחלטה על יציאה למלחמה לקבינט. משהחלה מלחמה, רשאית הממשלה להפעיל את סמכויותיה דרך הקבינט, וכך נהגה לעשות במלחמות קודמות ובמלחמה הזו, בהחלטה מיום 8 באוקטובר 2023.
הודעה על יציאה למלחמה צריכה להימסר על פי החוק לממשלה (אם התקבלה על ידי הקבינט), לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ולבסוף על ידי ראש הממשלה בפני מליאת הכנסת.
אם כך – קיים קבינט שנועד לניהול מלחמה. מדוע היה צורך להוסיף על המנגנון הקבוע החוק?
הרושם המתקבל מעיון בחוקים הרלוונטיים הוא כי מרכז הכובד בניהול המלחמה מצוי בקבינט המדיני-ביטחוני, אך הניסיון מלמד שהמצב בפועל רחוק מכך. ראשי ממשלות בישראל נהגו להוביל את מהלכי המלחמה בעצמם או באמצעות פורומים אד-הוקיים וחסרי מעמד חוקי (הזכורים מכולם הם ״המטבחון״ של גולדה מאיר ו״פורום החווה״ של אריאל שרון) שכללו מספר קטן של שרים או בעלי תפקידים שזכו לאמונם של ראשי הממשלות.
דבר זה התאפשר מכיוון שלראש הממשלה שליטה רבה על הקבינט המדיני-ביטחוני, לרבות ביחס לתכיפות כינוסו וקביעת הנושאים בהם יעסוק. כך למשל, תקנון הממשלה הקודמת (הממשלה הנוכחית טרם אישרה את תקנון עבודתה) קבע כי ראש הממשלה יקבע את מועדי הכינוס של הקבינט, את סדרי עבודתו וסדר היום שלו. למעשה, הקבינט מהווה בעת מלחמה (וגם בזמן שגרה) גוף שתלוי במידה רבה בראש הממשלה, אשר קובע מהם העניינים שיובאו לפתחו, על מה לקיים בו התייעצויות ומתי לכנסו.
העדר הגדרה ברורה לסמכויותיו של הקבינט היוו מושא לבחינה וביקורת על ידי גופים שבחנו מבצעים צבאיים קודמים, החל מדו״ח ועדת אגרנט וכלה בדו״ח מיוחד של מבקר המדינה על קבלת ההחלטות בקבינט במבצע צוק איתן.
הקושי מתחדד אף יותר מכיוון שלמרות היותו של הקבינט זרועה הארוכה של הממשלה, אשר יש הצדקה חוקית ודמוקרטית לחזק את מעמדו במלחמה, מבנה הקבינט אינו מתאים לניהול מערכה צבאית משמעותית באופן יעיל.
הקבינט הוא פורום רחב מאוד (כיום, הוא כולל חמישה עשר שרים!), דבר המסרבל את תהליכי קבלת ההחלטות בו וחושף אותו להדלפות. במלחמה, נדרש במקרים רבים לקבל החלטות מכריעות במהירות ובסודיות על סמך עיבוד מהיר של מידע המוזן ממערכת הביטחון והמטה לביטחון לאומי. בנוסף, הקבינט הוא פורום פוליטי המורכב לפי צרכים קואליציוניים ולא על יסוד מומחיות ביטחונית, עובדה המחלישה את ההסתברות שיתקבלו בו החלטות נקיות משיקולים פוליטיים ונכונות במישור הצבאי והמדיני-אסטרטגי.
בהקשר הנוכחי, הצטרפות של שרי המחנה הממלכתי לקבינט מבלי לייצר שינוי נוסף, היתה מגבילה מאוד את יכולתם להשפיע. על בסיס ניסיון העבר, החלטות רבות לא מגיעות כלל לקבינט אלא נלקחות על ידי ראש הממשלה ושר הביטחון. וגם במקרים שבהם הקבינט היה נדרש לאשר החלטות, כוחם היחסי היה קטן לעומת השרים המייצגים את הקואליציה של גוש הימין.
מהו מעמדו המשפטי של קבינט ניהול המלחמה?
חולשות הקבינט המדיני ביטחוני לא נעלמו מעיני מומחים שבחנו את ניהול המלחמות הקודמות, והמלצותיהם היוו הבסיס להסדרת הגוף החדש, קבינט ניהול המלחמה.
דו״ח וינוגרד שעסק בלקחי מלחמת לבנון השנייה מצא כי אחד הליקויים המשמעותיים בניהול הלחימה נבע מהעדרו של גוף נטול שיקולים קואליציוניים המביא לידי ביטוי את הדרג הממשלתי המיומן והמנוסה בנושאים ביטחוניים ומדיניים. חברי ועדת וינוגרד המליצו על הקמת ״פורום מיוחד לניהול מצבי משבר ביטחוניים בכפוף להנחיות הממשלה – מעין ׳קבינט מלחמה׳. גוף זה יכול להיות מצומצם יותר מהקבינט כולו, על מנת לשפר את יעילותו ואת סודיות דיוניו.״
ועדה מאוחרת יותר לבחינת עבודת הקבינט המדיני-ביטחוני ברשות האלוף עמידרור (״דו״ח עמידרור״) הרחיבה את מסקנות דו״ח וינוגרד והמליצה על מיסוד ועדת משנה מיוחדת בקבינט המדיני-ביטחוני שתהיה אחראית על הניהול השוטף של הלחימה.
ההסכם להקמת ממשלת החירום מעגן, לפי תוכנו, את עיקרי הממצאים של דו״חות וינוגרד ועמידרור במסגרת מנגנון חדש שייקרא ״קבינט ניהול המלחמה״. לפי האמור בהסכם, קבינט ניהול המלחמה יוקם כצוות שרים מצומצם בתוך הקבינט המדיני-ביטחוני. יכהנו בו שלושה: ראש הממשלה, שר הביטחון והשר בני גנץ, כאשר השר רון דרמר והשר גדי אייזנקוט יכהנו כמשקיפים.
קבינט ניהול המלחמה יהיה אחראי לדווח לקבינט המדיני ביטחוני ולהביא החלטות מסויימות לאישורו, אך מתכיפות כינוסיו (לפחות כל 48 שעות) ניתן ללמוד כי הוא ישמש כפורום המרכזי לניהול האופרטיבי של המלחמה וגיבוש יעדיה המדיניים.
לקריאה נוספת:
מהם תפקידי קבינט ניהול המלחמה? האם הקמתו משפיעה על סמכויות הקבינט הקבוע?
הקבינט המצומצם יעסוק בכל הנושאים הביטחוניים והמדיניים של המערכה ויביאם במידת הצורך לאישור הקבינט המדיני-ביטחוני. בכלל זה, באחריותו:
להגדיר את מטרות המלחמה.
לגבש הנחיות אופרטיביות למערכת הביטחון לשם מימושן.
לערוך בקרה על תוצאות הפעולות הצבאיות בזמן אמת.
להציע מהלכים מדיניים משלימים.
לעסוק במדיניות ביטחון פנים ובהשבת החטופים והנעדרים.
הקמתו לא משפיעה במישור החוקי על מעמד הקבינט המדיני-ביטחוני, שקבוע בחוק הממשלה תשס"א-2001. יחד עם זאת, נראה כי במישור המעשי הוא צפוי להפוך לפורום המרכזי בו מתקבלות ההחלטות.
הועלו טענות כי הקבינט החדש יתקשה לעבוד וייצור כפילות מול הקבינט הקבוע. האם יש בהן ממש?
מוקדם לדעת. יש לזכור כי המבנה של קבינט מדיני-ביטחוני רחב ולצידו קבינט מלחמה מצומצם זכה להמלצת שתי ועדות המומחים האחרונות והרציניות ביותר שבחנו את הנושא. מודל זה מייצר איזון ראוי בני שתי מטרות חשובות.
מצד אחד, קיימת הצדקה לקיומו של פורום שרים רחב שבו אלו שנושאים באחריות הציבורית יקבלו מידע רלוונטי, יהיו מעורבים בגיבוש ההחלטות המרכזיות בניהול המערכה ויבינו את תמונת המערכה הכוללת כדי להתאים את מדיניות משרדיהם לשם מימושה.
מצד שני, אין כמעט מחלוקת שגוף פוליטי וגדול אינו מתאים לנהל מערכה צבאית, ויש צורך במנגנון קטן וגמיש, המורכב מאנשים בעלי מומחיות ביטחונית ומדינית, מסוגל לשמור על סודיות ואינו רווי בשיקולים קואליציוניים. קבינט המלחמה החדש עונה לכל הדרישות הללו.
בנוסף, חשוב לזכור כי להטמעת שינויים מבניים בזמן אמת יש אילוצים שלא ניתן להתעלם מהם. הקבינט המדיני ביטחוני מוסדר בחוק הממשלה, וכל שינוי פורמאלי בסמכויותיו או בהרכבו לשם הקמת מנגנון קבינט המלחמה היה מצריך חקיקה ראשית דרך הכנסת — תהליך שהיה לוקח ימים ארוכים וככל הנראה פוגע במאמצי ניהול המערכה הצבאית הנוכחית.
בנסיבות אלה, ניתן לקבוע כי המנגנון מהווה שיפור משמעותי ״על הנייר״ של המצב הקיים ערב הקמת ממשלת החירום הלאומית. יחד עם זאת, הצלחתו אינה תלויה בניסוחים משפטיים ובהגדרות פורמליות של תפקידים וסמכויות אלא בעבודה משותפת ומתואמת בין הגורמים הנושאים בו בתפקיד רשמי.
