מתי לאחרונה הצלחתם להשפיע על החקיקה בכנסת? בעוד בישראל ההשפעה של אזרחים פרטיים על המתרחש בכנסת לרוב מתמצה בהליך בחירות פעם בכמה שנים, במדינות רבות בעולם מתחילים לאמץ מודלים שמאפשרים לציבור הרחב — ולא רק לקבוצות לחץ מאורגנות או שחקנים חוזרים — להשפיע על החקיקה. כיצד? בעזרת שימוש בטכנולוגיה חדשה שמאפשרת לציבור להגיב על הצעות חוק ולהציע שיפורים באופן שישתלב בהליך החקיקה. ד״ר בל יוסף מרחיבה על התועלות שבמהלך זה, ומדוע חשוב לקדמו.
ד״ר בל יוסף | מרץ 2024
לקריאת המאמר המלא >>
ברקע הדברים
הכנסת עברה בשנים האחרונות טלטלות רבות. מלחמת ה-7 באוקטובר הנוראית, הרפורמה החוקתית שהוצעה בשנת 2023, ארבע שנים של מערכות בחירות שקדמו לכך, ואף קודם, תהליך של שחיקה מתמשכת במוסדות הכנסת. אמון הציבור הישראלי במערכות השלטון כולן, ובמוסדות הפוליטיים בפרט, מצוי בשפל של כל הזמנים. מכל קצוות הקשת הפוליטית מתגבשת הבנה שתפקוד הכנסת אינו אופטימלי.
במציאות זו, ומתוך מטרה להפיח חיים מחודשים בדמוקרטיה הישראלית ובחוזה בין המדינה לאזרחיה ולחבר את הציבור לעשייה החקיקתית, אנו מציעים להטמיע בהליך החקיקה מנגנון אשר יאפשר לאזרחים ולאזרחיות להגיב באופן וולונטרי על הצעות חוק. הצעות אלו תובאנה בפני חברי וחברות הכנסת, ותוכלנה להשפיע על הליך החקיקה, ולהכניס לתוכו קולות נוספים. לשם יישום המנגנון יש להטמיע במערכות הכנסת פורטל דיגיטלי אשר ירתום טכנולוגיות חדשניות אך מבוססות, שיאפשרו להגשים את המהלך באופן שממצה את הפוטנציאל שבו וממזער את חסרונותיו. מנגנון זה צפוי לחזק את הקשר הדמוקרטי שבין הציבור לנציגיו, וכן לטייב את החקיקה ולסייע בפתרון כשלים פנימיים בהליך החקיקה.
מה זה בעצם שיתוף ציבור?
שיתוף ציבור זהו תהליך שבו רשות ציבורית – לרוב מחוקקת, מבצעת או מקומית – משתפת את הציבור בהליכי קבלת ההחלטות שלה ותוצרי המדיניות הציבורית שהיא אחראית עליהם. שיתוף הציבור יכול להתקיים בנקודות זמן שונות: בטרם גיבוש המדיניות, בשלבים מוקדמים או מאוחרים שלו, ואף לאחריו. בהתאם, יש לשיתוף הציבור רמות שונות של מעורבות. חלוקה בולטת, שאף אומצה על-ידי הממשלה בישראל, מציעה שלוש רמות של שיתוף. האחת ממוקדת במידע ונתונים: הרשות הציבורית פונה אל הציבור (או אל חלקים מסוימים בציבור) ומבקשת מידע רלוונטי בנושא מסוים. הרמה השנייה עניינה בהיוועצות: הרשות הציבורית מקשיבה לעמדות הציבור המוצגות בפניה, ולעיתים מתפתחת שיחה שכוללת חילופי דעות, רעיונות ועמדות. הרמה השלישית, הגבוהה ביותר, עניינה שיתוף פעולה בין הרשות הציבורית לציבור. במצב זה מתקיים דיאלוג בין השניים, החותר להגיע להסכמה רחבה ולשותפות משמעותית. בכולן הציבור משתתף באופן כלשהו בהליך.
שיתוף הציבור שאנו עוסקים בו, והוא אחד הדגמים המקובלים בעולם, מאפשר לציבור להעיר ולהאיר על מדיניות מתגבשת כלשהי, מעצבי המדיניות לוקחים בחשבון את עמדת הציבור, ומקבלים בסופו של דבר החלטה על-בסיס מכלול השיקולים שלפניהם. בהתאם לחלוקה לעיל, מדובר ברמת השיתוף הראשונה, שבה הרשות הציבורית (הכנסת) מפרסמת הצעות חוק ופונה אל הציבור להציע הערות. בהצעה זו יכולים להתקיים גם יסודות מתוך הרמה השנייה, שיכללו תהליך של הקשבה וכן החלפת עמדות ורעיונות על-בסיס עמדה זו.
מדוע שהרשויות תבקשנה לשמוע את הציבור? ניתן להציע לכך שתי סיבות עיקריות:
זה כלי שמסייע לשפר את ההחלטה. הציבור המושפע מהחלטות הרשות מחזיק במידע רב שיכול לשפר אותן אם ישוקלל לתוך מערכי קבלת ההחלטות. חשבו על החלטה של רשות מקומית לשנות את תוואי התנועה ברחוב כלשהו. ברור שהיוועצות עם התושבים המכירים את הרחוב ובעיותיו (פקקי תנועה, סכנות בטיחות, שעות עמוסות בתנועת ילדים וכדומה) יכולה להכניס לחדר בו מתקבלות ההחלטות הרבה מידע רלוונטי.
עידוד המעורבות של הציבור במרחב הציבורי – רעיון המביא לידי ביטוי את הדמוקרטיה במובנה היסודי ביותר. האזרחים והאזרחיות לוקחים חלק בהליך גיבוש המדיניות, ומביעים עמדתם על סוגיות שונות שמשפיעות על חייהם. גישה זו מתיישבת היטב עם התפיסה המודרנית שבה ההשתתפות הדמוקרטית שלנו אינה מתמצה בהטלת פתק בקלפי, אלא במידת מעורבות גדולה יותר – הן בהליך והן בתוצאה.
לאורך שנים רבות מודלים של שיתוף ציבור היו נפוצים בעיקר ברשויות המקומיות, שם הקשר בין התושבים לרשות המקומית קרוב יותר: המרחק הפיזי קטן יותר, ההיכרות משמעותית יותר, את ראשי הערים וחברי המועצה ניתן לפגוש ביתר קלות. אולם בשנים האחרונות התרחשו בפרלמנטים ברחבי העולם שני תהליכים. האחד, תפיסות של דמוקרטיה השתתפותית התרחבו מהמישור המקומי למישור הלאומי. השני, תהליכים טכנולוגיים הפכו את ההשתתפות לפשוטה יותר, נגישה יותר ומסורבלת פחות.
שיתוף ציבור בחקיקה
הסיבות העקרוניות שתוארו כעת להשתתפות ציבורית באופן כללי יפות גם לשאלת ההשתתפות הציבורית בחקיקה:
התרגום של דמוקרטיה הוא צמד המילים "דמוס" (עם) ו"קרטוס" (שלטון). אולם דמוקרטיה היא מורכבת מכך, ואינה כוללת רק את עקרון הכרעת הרוב. דמוקרטיה, אפילו במובן העתיק שהיה נהוג באתונה, משקפת ממד עמוק יותר של הבנה אודות זכות הפרט להיות שותף, גם אם עקיף, בקביעת מהלכים אשר בהתאם להם ייקבע עתידו. כיום קיימות יותר ויותר גישות דמוקרטיות שלא בוחנות את תוכן החקיקה, אלא את ההליך שבו היא התקבלה. בין אלו מצויה הגישה של "דמוקרטיה השתתפותית": גישה זו בנויה על כשלי הייצוג הקיימים בדמוקרטיה המודרנית. בתפיסה זו, הפרט אינו מממש את יכולתו להשתתפות פולי
טית ואת הגשמתו העצמית רק במועד הבחירות, אלא גם בהשפעה ובשיח על המדיניות שמתקבלת בממשל. נוסף על כך, היום ברור כי ההשפעה של קבוצות אינטרס שונות בחקיקה הולכת וגוברת. קיומה של השתתפות אזרחית אותנטית בהליך החקיקה יוצרת כוח מאזן למול השפעה זו.
הצדקה נוספת היא כאמור פרגמטית, ועניינה שיפור תוכן החקיקה. חוקרות וחוקרי חקיקה מצביעים על כך שלמחוקקים יש שתי בעיות כרוניות: האחת, הם חשופים לנקודות עיוורון רבות. נקודות עיוורון בחקיקה יכולות להתרחש כתוצאה מכך שהמחוקק לא זיהה דרכי יישום מסוימות של החקיקה, דרכים טובות יותר ליישם את המדיניות הרצויה או השלכות פוטנציאליות של החקיקה. נקודות אלה נגרמות בשל סיבות מגוונות: לחץ זמן בתהליך החקיקה; קוצר-ראייתם של מחוקקים; נטייתם של מחוקקים שלא להעריך עמדות שונות משלהם, אם הן מבוססות על השקפת עולם שונה; מיקוד יתר במטרה החקיקתית (במקום בדרך להגשים אותה); או אף כתוצאה מניסיון חקיקתי מועט. השנייה, הם נתונים לעקרון ההתמדה (burdens of inertia), המשקף, כפי שידוע מחוקי הפיזיקה, מצב בו כל גוף נוטה להישאר במצב בו הוא נמצא. עקרון ההתמדה בחקיקה גורם לכך שמחוקקים עלולים שלא לזהות בעיות מסוימות בהליך החקיקה משום שישנם דברים חשובים יותר בסדר העדיפות שלהם מבחינה אלקטורלית או מפלגתית.
במילים אחרות, הליך החקיקה, ופעילותם של מחוקקים במסגרתו, נתונים לכשלים אינהרנטיים רבים, אשר מונעים ממחוקקים לזהות היטב ומראש מה תהיה קשת המצבים שעליהם יחול החוק וכיצד הוא ישפיע עליהם. הציבור הוא זה שחווה את תחולת החקיקה, ועל כן הוא יכול להעשיר את נקודת המבט, ולהוסיף להליך פרספקטיבות נוספות, שעד כה לא נשקלו בידי מעצבי המדיניות, ובכך לטייב את התוצר הסופי – החקיקה.
למול יתרונותיו של המהלך, אין להתעלם גם מחסרונות פוטנציאליים של מהלך זה. ברמת הכנסת אלו כוללים את סרבול הליך החקיקה, חשש מפני הצפת מידע, וכן חשש משימוש לרעה במנגנון, הן כאמצעי לתקיפות סייבר והן לצרכים פוליטיים. מהצד השני קיימים חששות ברמת הציבור: מהצד האחד החשש כי הציבור ימנע מלהשתתף, ומהצד האחר החשש כי הציבור ישתתף אך לא יראה את טענותיו מהדהדות בהליך החקיקה ויחוש כי קולו לא נשמע והשקעתו ירדה לטמיון.
אלו חסרונות לא מבוטלים, ויש לקחת אותם בחשבון בעת עיצוב המנגנון. סינון טכנולוגי מתוחכם ומנגנוני אבטחת מידע יכול לענות על הקשיים בכל הנוגע לכנסת. קמפיין חינוכי מתאים בזירה התקשורתית ובמרחב הציבורי יוכל לתת מענה לקשיים הכרוכים בציבור.
לצד אלה, אין ספק שהשתתפות ציבורית תוסיף מורכבות מסוימת להליך החקיקה. אך חשוב לזכור: כבר עכשיו הליך החקיקה הוא מורכב ומסורבל, ובצדק. זה "המחיר החברתי" שאנחנו משלמים – ברצון – על הליך ראוי, שקוף ודמוקרטי שמיועד לייצר חקיקה טובה. הליך החקיקה מיועד בין היתר להציב בלמים, התנגדויות, ונקודות רבות של חשיבה-מחודשת על כל הסדר המוצע בחקיקה. סרבול זה הוא הכרחי על-מנת לאפשר למחוקקים ליצור את התוצר הטוב ביותר האפשרי, המתיישב עם עקרונות הדמוקרטיה והכרעת הרוב. הסרבול הוא שמקנה לחקיקה את היתרונות שהזכרנו: טובה יותר, שקופה יותר ומדויקת יותר, ובמובן זה שכרו בעמלו. הטיעונים בדבר הכבדה וסרבול נוסף של הליך החקיקה הם טיעונים שיש לשקול, אך נדמה כי במקרה הנוכחי תוספת העומס אינה רבה וניתן לבנות מנגנונים מתאימים ולהוסיף תקנים על-מנת להתמודד עימה.
האם כיום מתקיים בכנסת שיתוף ציבור?
ברמה העקרונית, מתקיימים בישראל הליכי שיתוף ציבור רבים. ישראל, כמו רבות מהמדינות הדמוקרטיות, אימצה בהקשרים רבים גישה השתתפותית, וניתן לראות במרחב הציבורי כי התפיסה המקנה חשיבות להליכי השתתפות אזרחית הולכת וגוברת. תפיסה השתתפותית זו קיימת הן בקרב הממשל המרכזי והן בקרב הממשל המקומי. למשל:
מפורסמים באופן שוטף תזכירי חוק במטרה לקבל הערות מהציבור;
מופצים קולות קוראים מטעם הממשלה עבור הרשויות המקומיות ומזמינים אותן להשתתף בתהליכי קבלת החלטות על-מנת לייצג את האינטרסים של תושביהן (למשל בבניית מתווה לקידום עירוניות טובה באמצעות המטה הלאומי לעירוניות);
מתקיימים אירועי שיתוף ציבור נרחבים שבליבם למידה מהציבור (כדוגמת אירוע "בדלתיים פתוחות" של משרד המשפטים במסגרתו התקיימו עשרות שולחנות עגולים בנושאים שונים המצויים בטיפול המשרד);
מופצים קולות קוראים להערות הציבור על מתווים לגיבוש מדיניות (כך למשל נעשה בנושא מרכזי לידה בקהילה ובנוגע לגיבוש מתווה פעולה לנושא העישון בכלל וסיגריות אלקטרוניות בפרט);
מתקיימים באופן תדיר תהליכי שיתוף ציבור ברמה העירונית (כדוגמת "פרויקט שיקום שכונות" בראשון לציון, שם מקצים תקציבים לשיקום שכונות וציבור השכונה מצביע מהו הפרויקט המועדף על תושבי ותושבות השכונה).
אולם, אם נסתכל על הכנסת, נראה תשובה שונה. שיתוף הציבור שכיח בעבודת הממשלה והשלטון המקומי, אך כמעט ולא בחקיקה. מעט השיתוף שקיים בכנסת מכוון לארגוני חברה אזרחית וקבוצות מאורגנות. הוא אינו מספק מענה לאזרח הפשוט שמבקש להיות מעורב ולסייע לשיפור הליך החקיקה. עובדה זו יוצרת במקרים רבים הטיה, כיוון שבשורה התחתונה, למרות שיש עוד גורמים בשולחן ועדות הכנסת מלבד חברי הכנסת, מי שמשפיע על הליכי החקיקה אינו הציבור הרחב אלא בעיקר קבוצות לחץ מאורגנות.
הכנסת הקימה וביססה, בייחוד בעשור האחרון, המון מאגרים חשובים שיכולים ללמד את הציבור רבות על פעילות הכנסת. בין אלה ניתן למנות בראש ובראשונה את מאגר החקיקה הלאומי, המכיל מידע רב, מפורט ומדויק על חקיקה והצעות חוק בכל שלביהם; פורטל הוועדות ובו ארכיון דיונים קודם, הכולל פרוטוקולים וחומרים שהוגשו לוועדות, לצד לו"ז מפורט של דיונים עתידיים; וכן מאגרים נוספים כגון מאגר הצבעות, דיווחים ממשלתיים לכנסת, מאגר שאילתות, מאגר הצעות לסדר יום והנגשת מחקרי מרכז המחקר והמידע. אולם מבלי להפחית בחשיבות הנגשת מידע חשוב זה, זרימת המידע היא חד-כיוונית: מהכנסת אל הציבור, ולא ההפך.
כאמור, קיימים שחקנים רבים שמשתתפים בהליך החקיקה. אלו לרוב שחקנים חוזרים כגון ארגוני עסקים, ארגוני עובדים, ארגוני החברה האזרחית, חוקרות וחוקרי אקדמיה, קבוצות אינטרסים מאורגנות ועוד. כשמדובר באנשים ללא מומחיות מיוחדת, היכולת להביע עמדה בנוגע להצעת החוק מצטמצמת מאוד. ההשתתפות הפיזית בוועדות בפורמט זה אינה מהווה שיתוף ציבור, ואינה מתבצעת בדרכים בהן נהוג לאפיין שיתוף ציבור.
בפועל ההשתתפות בהליך החקיקה אינה פתוחה בעיני הציבור. אך גם אם הייתה, יש להיות ערים לקושי הפרקטי של היעדר הנגישות של ההשתתפות בחקיקה. להגיע לכנסת להגיב על הצעת חוק שיש לנו תובנות חשובות לגביה דורש מאיתנו הרבה משאבים: לפנות באופן אקטיבי לוועדה הרלוונטית, לבקש להגיע, להתכונן, ללמוד את הנושא בצורה יסודית, להגיע פיזית לכנסת, ולהשתתף בדיון. אבל קיימת דרך הרבה יותר פשוטה לעשות את זה: מנגנון שיתוף ציבור דיגיטלי.
האם יש מדינות בהן יש שיתוף ציבור בהליכי החקיקה?
בהחלט. כיום יש 59 מדינות בעולם שבהן קיימים הליכי שיתוף ציבור דיגיטליים.
יש כמובן גם דרכים שונות לעשות זאת.
בברזיל הפרלמנט יכול להעמיד סוגיה מסוימת להצבעה ציבורית. הצעת החוק מוצגת לציבור בליווי הסבר על תוכנה ומהותה, והציבור יכול לתמוך או להתנגד להצעה במודל בינארי של "בעד" או "נגד". הצבעתו אינה מחייבת את חברי וחברות הפרלמנט, אך היא מאפשרת להם לחוש את הלך הרוח הציבורי. נוסף על כך, הפרלמנט הברזילאי מפעיל אתר ייעודי המאפשר לצפות בהצעות החוק, להעיר על אודותיהן ואף להגיב להערות של מגיבים אחרים להצעה. במסגרת הזו ניתן פרק זמן משמעותי בן 45 ימים, והתהליך נעשה בשיתוף עם חברי וחברות הפרלמנט שניסחו את הצעת החוק.
בבריטניה הוועדות הפרלמנטריות יכולות להעביר הצעות חוק בליווי דברי הסבר להערות הציבור במקרים שבהם יש להן עניין בעמדה הציבורית, ובאמצעות פורטל ועדות באתר האינטרנט של הפרלמנט לאפשר לציבור להגיש עמדות וחומרים רלוונטיים בנושא.
בצרפת במסגרת מנגנון "פרלמנט ואזרחים", הקשר בין הציבור לפרלמנט מתווך באמצעות עמותה ציבורית. מנגנון זה כולל עצומות מקרב הציבור שמועברות לחברי וחברות הפרלמנט, וכן תהליכי היוועצות בציבור בנושאים שחברי הפרלמנט מעוניינים ליזום.
בסלובקיה קיימת מערכת חקיקה (Slov-lex) אשר מציעה מידע מלא על הליכי החקיקה, ומאפשרת במקביל להביע עמדה על הליכי יצירת המדיניות (e-legislation). איסוף המידע מתבצע על-ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים (ולא על-ידי הפרלמנט) ומשפיע על הליכי הביקורת והעיצוב הראשוניים של החקיקה, ללא מעורבות בשלבים המתקדמים של החקיקה.
במקרים מסוימים ההישענות על השתתפות ציבורית בחקיקה היא נקודתית. כך נעשה למשל בטייוואן שימוש נקודתי במנגנון השתתפותי בנוגע להצעת חוק מורכבת שהסדירה מכירה דיגיטלית של אלכוהול. לאחר שניסיונות ליצור מדיניות מדויקת כשלו, הוחלט לעשות שימוש ב-crowdsourcing, חכמת ההמונים, תוך הישענות על פלטפורמות דיגיטליות פרטיות. ממשלת טייוואן הציגה את הנושא בפלטפורמה דיגיטלית והתפתחו סביבו דיונים והצעות מקרב הציבור.
לכל דרך יש יתרונות וחסרונות. המודל של תכלית נועד ללמוד מניסיונן של מדינות אלה, ולהוות מודל שיתוף ציבור מדויק שיאפשר למקסם את התועלות השונות שניתן להפיק ממנו.
כיצד ניתן להטמיע שיתוף ציבור בהליכי החקיקה גם בישראל?
מחקר הנערך בימים אלה במכון תכלית מפתח מודל להטמעה של פורטל שיתוף ציבור בתוך אתר הכנסת, שבו ניתן יהיה להגיש עמדות מטעם הציבור על הצעות חוק.
ביסודו הקמת ממשק טכנולוגי חדש בתוך אתר הכנסת, ובפרט בתוך פורטל הוועדות, אשר יאפשר להגיש פניות מטעם הציבור. המנגנון יהיה בעל אופי וולונטרי: הציבור יבחר אם להגיש פניות, וחברי הכנסת יבחרו אם, כמה ואיך להסתמך על המידע שהועבר להם באמצעות המנגנון. סמכות החקיקה תיוותר באופן בלעדי בידי חברי הכנסת. מדובר במנגנון שלא יחליף את הגשת חומרי הרקע או את הנוכחות בוועדה מטעם גופים מקצועיים רלוונטיים, אלא יוסיף עליהן.
האפשרות להגיש פנייה בנוגע להצעות חוק תהיה פתוחה לציבור הרחב בנוגע לכל הצעת חוק, ולא תידרש פנייה יזומה של הוועדה לשם כך. נקודת הזמן שבה ניתן יהיה להגיש את ההערות על הצעת החוק היא לאחר הקריאה הראשונה במליאה ועד הדיון הראשון בוועדה בהכנה לקריאה שנייה. הפניות תועברנה לוועדות עצמן ולא לחברי הכנסת.
ניהול מנגנון הפניות יעשה באמצעות טופס דיגיטלי מובנה שיכלול את מהות הפנייה ויגביל את היקפה לעמדה תמציתית וקצרה. לצדה ניתן יהיה לצרף מסמך יחיד. תידרש הזדהות מינימלית לשם הגשת הפניות, וכל פרט או גוף יוכל להגיש פנייה אחת בלבד. לצד זאת, ככל שתהיינה פניות שבהן יהיה עניין מיוחד, צוות הוועדה הרלוונטית יוכל לפנות באופן אקטיבי לפונים רלוונטיים מהציבור ולהציע להם להגיע לוועדה ולהציג את עמדתם. הפונים לא יחויבו להגיע לוועדה.
במערכת זו הציבור יוכל להעלות גם שאלות לדיון הנוגעות להצעת החוק. כמו בהערות הציבור, ההתייחסות לשאלות מצד חברי הכנסת תהיה בעלת אופי וולונטרי.
המערכת הדיגיטלית תסתמך על הליך סינון תלת-שלבי מבוסס בינה מלאכותית, אשר ינפה פניות שכתובות בלשון בוטה ומשתלחת, יבליט פניות רלוונטיות וירכז את כלל הפניות באותו נושא. לאחר הסינון הראשוני, הפניות תפורסמנה באתר הוועדה. הפונים יוכלו לבחור שלא לפרסם פנייה מטעמי צנעת הפרט ופרטיות או ביטחון וסיווג מידע. כך או כך, הפניות תפורסמנה ללא פרטי הפונים, ומטעמי פרטיות ומניעת אגירת מידע, לאחר סיום הטיפול בפנייה, פרטי הפונה ינותקו מפרטי הפנייה, ופרטי הפונים לא יישמרו בכל מאגר מידע ולא יועברו לאף גוף.
לשם הסדרה מיטבית וקידום אופטימלי של המנגנון, מוצע לעגנו בתקנון הכנסת. יש צורך גם ללוות את המנגנון בקמפיין הסברה ציבורי מתאים. מטבע הדברים, תידרש גם הקצאת משאבים מתאימה, הכוללת תקנים לשם ניהול המערכת והטמעתה בהליך החקיקה.
זה באמת יעבוד?
בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 הייתה קבועה בעבר הוראה לפיה שימוש קבוע ברכב שולל זכאות לקצבת הבטחת הכנסה. עם השנים, התגלה כי הזכאות לקצבה נשללה ממשפחות רבות שהיו זכאיות לה, באופן שהורידה אותן אל מתחת לקו העוני, בשל שימוש קבוע ברכב שאינו שלהם גם עבור צרכים רפואיים. כך, למשל, נשללה זכאות לקצבת הכנסה מאם שהסיעה את ביתה לטיפולים רפואיים קבועים, תוך שימוש ברכב של אחיה. זו לא הייתה המטרה של ההוראה בחוק. לאחר שנים ההוראה נפסלה בפסק דינו של בית המשפט העליון, והמחוקק תיקן את ההוראה כך שלא תחול על מצבים מעין אלה. נחשוב על מצב שבו כבר בעת הליך החקיקה של החוק, נפגעים פוטנציאליים היו מאירים זאת בפני חברי הכנסת. הפגיעה בזכויותיהם – שלא הייתה מכוונת מלכתחילה – הייתה נמנעת, וההתערבות השיפוטית הייתה נמנעת גם כן.
זוהי רק דוגמה אחת מבין רבות. היקף ההשפעה הפוטנציאלי של השתתפות האזרחית בחקיקה על חיינו כאזרחים עשוי להיות אדיר. אנחנו, האזרחים, נרוויח, כי הידע שלנו על האופן שבו חקיקה פועלת ומיושמת ביומיום, בתור אלה שמרגישים אותה על בשרנו, יוכל להוביל לשינוי. אנחנו האזרחים נרוויח גם כיוון שניקח חלק משמעותי יותר בדמוקרטיה שלנו ובעיצוב מדיניות שמשפיעה עלינו. חברי וחברות הכנסת ירוויחו גם הם, כיוון שזה יאפשר להם לתרום לדיון בצורה מדויקת יותר ולהיות חלק מגיבוש מדיניות טובה יותר. החקיקה תהיה טובה יותר ותוכל לענות טוב יותר על הצרכים והאילוצים של מי שיושפעו ממנה.
ברור כבר כעת כי עשויה להיות ספקנות בנוגע למנגנון. האם לאנשים באמת תהיה מוטיבציה להשתתף? האם זה שווה את הסרבול של המהלך? האם אנשים לא עשויים להיוותר עם תחושה שהם השתתפו אך לא הייתה בכך תועלת? האם באמת תהיה תועלת להשתתפות האזרחית והאם היא תצליח לשפר את החקיקה? כל אלה שאלות טובות וחשובות שיהיה צריך לבחון לאורך זמן. כמו כל הטמעה של מנגנון מוסדי חדש, יהיו חבלי לידה ויהיו קשיים. יהיה צורך לתת להם מענה.
תהיינה למהלך זה גם עלויות כלכליות. עם זאת צפוי כי עלויות אלה, בעיקר בשל הטמעת כלי בינה מלאכותית, לא תהיינה גבוהות במיוחד. יש מקום גם לסברה כי החיסכון המוסדי בכנסת מעצם טיוב החקיקה יהיה ניכר, וכי כסף רב שמוצא כעת על פעולתה של הכנסת לצורך תיקוני חקיקה רבים (שהיו יכולים להימנע מלכתחילה לו היו צופים מראש את כל השלכותיה ויישומיה של החקיקה) ייחסך.
נוסף על אלה, חשוב לומר כבר עכשיו – לא תמיד אנחנו הציבור נראה את ההשפעה הזו באופן ישיר. לרוב לא ייחסו לציבור או לפלוני-אלמוני את התרומה להצעת החוק. את ההערה שהעלינו אנחנו עשויים לשמוע מפיה של חברת כנסת בוועדה כלשהי בצורה קצת אחרת. אבל ההערות שלנו תהיינה שם. הן תטייבנה את הדיון. הן תהפוכנה את החקיקה לטובה יותר.
ומה הלאה?
מלבד ההצדקות שאליהן התייחסנו – הן הדמוקרטית-עקרונית והן הפרגמטית – יש הצדקה נוספת שעניינה הכנסת ומרכזיותה בסדר היום הישראלי. הציבור הישראלי מצוי במשבר אמון ביחס לנבחריו. האמון הציבורי נמוך מאי פעם, הן בכנסת כמוסד, והן במקצועיות העבודה שנעשית בכנסת. להשתתפות אזרחית בחקיקה עשויה להיות השפעה משמעותית על הלגיטימיות של הכנסת כמוסד ועל מידת האמון הציבורי בה.
מחקרים שונים ומבוססים מרחבי העולם כבר הוכיחו כי הליך השתתפותי יותר, שבו נשמעים קולות רבים יותר, מוביל ללגיטימיות רבה יותר. מחקרים אמפיריים אלו הראו כי קיים קשר בין הליך שנתפס בעיני הציבור כחיובי וראוי לבין אמון ציבורי גבוה יותר בהליך, אך גם בתוצר (החוק). התפיסה היסודית היא שגם אם הפרט אינו מסכים בהכרח עם מדיניות, ככל שהיא גובשה בדרך שקולה, רציונלית והוגנת, היא תיתפס כלגיטימית. במובן זה, ההשתתפות מגבירה את תפיסת ההוגנות והשוויוניות של ההליך ותורמת ללגיטימיות החקיקה. ברכישת לגיטימיות להליך ולתוצר יש גם כדי להעלות את התמיכה הציבורית במוסד ובתוצריו, ואת אמון הציבור. יתרה מכך, ההליך יזכה ללגיטימיות ולאמון כי הציבור עצמו היה שותף לו.
אם הכנסת תשכיל להיות "אג'ילית" – כלומר תגלה יכולת להיפתח לחדשנות ולרתימת כלים טכנולוגיים לטובת המוסד – כל היתרונות הקיימים בהשתתפות אזרחיות יהפכו לנגישים יותר. השימוש בטכנולוגיה כבסיס למנגנון שיתוף הציבור יוכל למזער את החששות מסרבול הליך החקיקה, שימוש לרעה במנגנון והצפת מידע. הוא יהפוך את הבעת העמדה שלנו לנגישה מהטלפון הנייד שכולנו מחזיקים.
משבר האמון היה כאן עוד לפני שנת 2023. האירועים של שנת 2023 – יוזמות החקיקה והקיטוב האדיר שהן הובילו לו, לצד המלחמה הנוראית שפרצה ב-7 באוקטובר – חיזקו את התפיסה כי על המדינה להשקיע משאבים נדרשים לבנייה מחדש של החוזה החברתי בינה לבין העם. כצעד מרכזי לבניית האמון הציבורי בכנסת ובמוסדותיה הפוליטיים של המדינה, ראוי להטמיע מנגנון זה. היקף התועלות שבמנגנון עולה פי כמה על חסרונותיו.
לקריאת המאמר המלא >>
