האם אימוץ כלל של הגבלת כהונת ראש הממשלה הוא פתרון ראוי לבעיות הקיימות במערכת הפוליטית-חוקתית בישראל? כדי להשיב על שאלה זו, צריך תחילה לבחון את ההקשר החוקתי הכולל בו מתקיים הדיון. יש משהו מאוד מפתה בעיסוק ברפורמות חוקתיות בישראל. המערכת השלטונית היא צעירה במונחים השוואתיים ונשענת על הסדרים חלקיים שצמחו לעיתים ללא יד מכוונת או כתוצאה מ-״תאונות״ היסטוריות. כשהמציאות מעלה אל פני השטח את חסרונות השיטה וסכנותיה, ויש רבים כאלה, מתעורר הרצון לפעול לתיקון ושיפור המערכת.
ד"ר אלעד גיל, ראש המחקר במכון תכלית
3.1.2021 | אתר ICON-S
הבלוג של הסניף הישראלי של ICON-S
מסגור הדיון
האם אימוץ כלל של הגבלת כהונת ראש הממשלה הוא פתרון ראוי לבעיות הקיימות במערכת הפוליטית-חוקתית בישראל? נדמה לי שכדי להשיב על שאלה זו, צריך תחילה לבחון את ההקשר החוקתי הכולל בו מתקיים הדיון. יש משהו מאוד מפתה בעיסוק ברפורמות חוקתיות בישראל. המערכת השלטונית היא צעירה במונחים השוואתיים ונשענת על הסדרים חלקיים שצמחו לעיתים ללא יד מכוונת או כתוצאה מ-״תאונות״ היסטוריות. כשהמציאות מעלה אל פני השטח את חסרונות השיטה וסכנותיה, ויש רבים כאלה, מתעורר הרצון לפעול לתיקון ושיפור המערכת. לא פחות חשוב, התיקון הוא לכאורה תמיד בהישג יד. בניגוד לרוב מדינות העולם בהן שינוי חוקתי מצריך זמן, תשומות פוליטיות משמעותיות והסכמה ציבורית רחבה, כמעט כל שינוי חוקתי בישראל ניתן להעביר בכנסת במהירות ברוב פרלמנטרי רגיל או מוחלט (61), המצוי בדרך כלל בהישג יד הממשלה.[1]
כשאלה נתוני הפתיחה, ראוי להתחיל כל דיון על הצעה לתיקון חוקתי בהערת אזהרה. מחויבות אמיתית לרעיון של חוקתיות (constitutionalism) דורשת ממי ששוקל ליזום תיקון חוקתי בישראל להיות זהיר, להעמיק בנתונים ובהשלכות התיקון המוצע, ולהצטייד בפרספקטיבה רחבה.[2] בהיעדר ריסון חוקתי קשיח, יש לנקוט בריסון עצמי. התודעה לא יכולה להיתחם בגבולות ההווה הפוליטי – על יוזם השינוי לשקלל את העבר ולהביט אל העתיד. נקודת המוצא צריכה להיות כי זעזוע מבני של מוסדות השלטון ושינוי כללי המשחק המשטריים הם צעדים מורכבים ומטלטלים, ויש לנקוט בהם רק כאשר התועלת שלהם עולה במידה רבה של וודאות על העלות.[3] זה נכון תמיד; זה נכון עוד יותר כאשר השינוי החוקתי המוצע מוביל הלכה למעשה להגבלת זכויות יסוד. במדינה דמוקרטית ליברלית, נטל השכנוע הוא על הטוען בעד השינוי המגביל זכויות אדם.
ברשימה זו אני בוחן את שאלת מגבלת הכהונה דרך הפרדיגמה הזו. התיקון המוצע לחוק-יסוד: הממשלה קובע כי מי שכיהן בראשות הממשלה שמונה שנים ברציפות או בכהונות נפרדות שהזמן שחלף ביניהן הוא פחות משלוש שנים, לא יהיה כשיר עוד לכהן בתפקיד.[4] עם סיום כהונת ראש הממשלה, יראו את הממשלה כולה כאילו התפטרה. מטרת התיקון, כאמור בהצעת החוק, היא הפחתת ״ההשפעה המזיקה של ריכוז עוצמה מופרזת״ בידי ראש הממשלה.
טענתי המרכזית היא כי התיקון המוצע אינו רצוי, זאת משלוש סיבות עיקריות. ראשית, לאור חוסר הניסיון העולמי בהגבלת כהונה במשטרים פרלמנטריים, קשה מאוד להעריך מה תהיה השפעתו. בהערכה זהירה, נראה כי יתרונותיו מוגבלים וספקולטיביים, אך השפעותיו המזיקות משמעותיות. שנית, גם אם רעיון ההגבלה כשלעצמו ניתן להצדקה עניינית, ההסדר המוצע בנוי על מסד חוקתי רעוע. ראש ממשלה חזק ופופולרי יוכל לעקוף אותו בעלויות פוליטיות סבירות, במיוחד כל עוד לא נחקק חוק-יסוד: החקיקה. לבסוף, מדובר בניסיון להציע תרופת פלא – שהיא למעשה פלצבו – לפתולוגיה שמצריכה ניתוח רב מערכתי. ההסדר החוקתי בישראל ביחס להיקף סמכויותיו של ראש הממשלה הוא אכן חסר, ומציאות זו מעניקה לראשי ממשלה חזקים מרחב תמרון להעצמת כוח המשרד. אך התשובה לבעיה זו צריכה להיות חיזוק מוסדי של מנגנוני האיזון ברשויות השלטון ובמערכת המפלגות. הגבלת כהונה היא קיצור דרך לא מוצלח.
ההשפעות הלא ברורות של הגבלת כהונה
השאלה המרכזית בבחינת התיקון המוצע היא כיצד הטמעתו במערכת הפוליטית תשפיע, הן על כוחו של ראש הממשלה (שכזכור, תכלית התיקון היא הגבלתו), הן על יתר השחקנים במערכת, והן על איכות הממשל והתשתית הדמוקרטית שלו.
הגבלת כהונה על ראשי מדינה היא מכשיר מקובל במשטרים נשיאותיים, שם המבנה החוקתי של הפרדת הרשויות מעניק עוצמה ואי-תלות לנשיא, ויש חשש כי התארכות הכהונה תוביל להגברת הנטייה לסמכותנות. באנלוגיה מהמחקר העוסק בסוג זה של הגבלות כהונה, ניתן למנות מספר יתרונות אפשריים למעבר למודל זה גם בישראל. בראש ובראשונה – מניעת הסכנות לדמוקרטיה הכרוכות בכהונה ארוכה, ביניהן התעצמות שעשויה להעניק לראש הממשלה כוח לשחוק מוסדות ומנגנונים שנועדו לאזן אותו ולנצל לרעה את המשרד והמשאבים העומדים לרשותו כדי להבטיח את בחירתו הלאה. יתרונות נוספים הם הגדלת התחרות הדמוקרטית והרחבת הייצוגיות בהנהגה; הקטנת השחיתות, לרבות סביב מערכת הבחירות; ושיפור איכות ההנהגה, בין היתר על ידי שחרור ראש המדינה בכהונתו האחרונה משיקולים פופוליסטיים וריצוי קבוצות אינטרסים ועל ידי סינון מראש של מועמדים שנכנסים למשרה מתוך שאיפות אגוצנטריות לצבירת כוח. בכלל, הגבלת כהונה עשויה להפחית את הפרסונליזציה של הפוליטיקה ולסייע למערכת הפוליטית להתרכז במדיניות ולא במועמדים ולמפלגות לצמוח סביב רעיונות ולא סביב דמויות.
הבעיה מתחילה בכך שגם כאשר הסוגיה מתמקדת במשטרים נשיאותיים, לא ברור עד כמה היתרונות התיאורטיים הללו עומדים במבחן המציאות ואיך יש לשקלל אותם מול החסרונות. לדוגמה, אין ממצאים ברורים האם כלל של הגבלת כהונה אכן מקטין שחיתות שלטונית או מסוגל למנוע ממנהיגים פופולריים להאריך את כהונתם על ידי טכניקות התחמקות שונות. שחרור נשיאים מאילוצים הקשורים לריצה לכהונה נוספת מוצג כיתרון אך מפחית במקביל את האחריותיות הדמוקרטית שלהם לבוחרים, וכדי לבחון האם זהו פתרון רצוי יש לפתח תיאוריה ברורה ומדידה על רמת האחריותיות הרצויה. הגבלת כהונה גם מונעת ממנהיגים לפתח את הידע והניסיון הדרושים להנהגה איכותית, ומונעת מהציבור את המנהיג המועדף עליו, דבר המהווה פגיעה בליבת הדמוקרטיה.
עד כאן דיון כללי ותיאורטי בהשלכות של הגבלת כהונה בכלל. הטעם העיקרי בעיניי נגד אימוץ הגבלת כהונה בישראל מתגלה כאשר שוקלים את יישומה במשטר פרלמנטרי. במשטר נשיאותי קיימת הפרדה חדה בין הרשות המחוקקת והמבצעת ומחויבות ברורה לתקופות כהונה קבועות, שני מרכיבים שמגבירים את החשש מריכוז עוצמה אצל ראש הרשות המבצעת הבנויה לרוב במבנה היררכי. ההפרדה וההיררכיות מעניקות לנשיא כוחות עוצמתיים שאין לראשי ממשלה, דוגמת זכות וטו על החקיקה, שליטה במינויים וזכות המילה האחרונה בכל הנוגע לפרשנות הדין על ידי הרשות המבצעת, ולכן מגבירה את הסכנה. משטר פרלמנטרי מפחית את החשש מריכוז עוצמה על ידי יצירת תלות הדדית בין הרשות המבצעת והמחוקקת והיכולת של האחרונה להביא לפיזורה של הראשונה (ולעיתים גם ההפך). אימוץ הגבלת כהונה בנוסף למנגנונים הקיימים יכניס מידה רבה של אי-ודאות למערכת השלטונית ובסבירות גבוהה בעיות משמעותיות.
הנה שלוש דוגמאות.
1. הדוגמה הראשונה מצביעה על החשש לפגיעה בהגינות התחרות הפוליטית, מרכיב שאין בלתו בכל דמוקרטיה בריאה. היעדר חפיפה בין משך כהונת הכנסת וכהונת הממשלה יוביל לכך שראשי ממשלה מכהנים עשויים להיכנס למערכות בחירות כאשר אופק הכהונה שלהם יהיה קצר מכהונה מלאה של ארבע שנים. קחו לדוגמה ראש ממשלה שהכנסת פוזרה לאחר שמלאו שש שנים לכהונתה. אם היא תבחר להתמודד שוב, הבוחרים יידעו שהממשלה תוכל לכהן שנתיים לכל היותר. מציאות זו תפגע בהגינות התחרות הפוליטית מכיוון שתעניק יתרון למועמד חדש על המועמדת החוזרת (הן בבחירות הארציות והן בבחירות המקדימות, אם ישנן כאלה). קשה להעריך כיצד העיוות הזה ישפיע על יחסי הכוחות במערכת הבחירות ועל מימוש הרצון האמיתי של הבוחרים.
2. דוגמה נוספת היא החרפת הבעיה של מנהיג שהוא ״ברווז צולע״, תופעה שפוגעת באיכות הממשל. במשטר נשיאותי, נשיא בסוף כהונתו האחרונה הופך להיות חלש יותר בשל הקושי לייצר מערך של איום ותגמול פוליטי כלפי שותפיו-יריביו. במשטר פרלמנטרי, ראש הממשלה צפוי להפוך לברווז צולע כבר משלב מוקדם יותר. דמיינו את יחסי הכוחות בין ראש ממשלה ותיק לבין יתר מרכיבי הקואליציה כאשר הממשלה מתקרבת לשנותיה האחרונות. ככל שנתקדם על ציר הזמן, המחיר של פירוק הממשלה והליכה לבחירות עבור ראש הממשלה יהיה בלתי נסבל: עם אופק כהונה קצר, סיכויי ההיבחרות מחדש הולכים וקטנים. זה סיכון שחל רק עליו ולא משפיע על שותפיו לממשלה ומייצר עיוות ביחסים ביניהם. במצב זה, ראש הממשלה יהפוך להיות סחיט וחלש. אם כיום מפלגות קטנות בישראל מחזיקות בכוח פוליטי מנופח ביחס לאלקטורט שלהן, הגבלת כהונה עלולה בסבירות גבוהה רק להחריף את הבעיה.
3. הדוגמה האחרונה מצביעה על עיוות שעשוי לבוא לידי ביטוי בתחילת כהונה ולערער את היציבות השלטונית. ראש ממשלה פופולרי שנקלע לסיטואציה פוליטית לא-אידיאלית מבחינת הרכב הכנסת והממשלה, יתומרץ שלא ״לבזבז״ מזמן הכהונה שלו על קואליציה שמגבילה את כוחו ולנסות את כוחו בבחירות נוספות. ההיסטוריה מוכיחה שראשי ממשלה בישראל לא חששו להוביל לבחירות כאשר אילוצים קואליציוניים וממשלתיים החלישו אותם. תחת משטר של הגבלת כהונה תהיה להם מוטיבציה גבוהה יותר להוביל לבחירות נוספות – תוצאה שמשיתה עלויות גדולות על הציבור, משתקת את משרדי הממשלה ומערערת את היציבות השלטונית.
שלוש הדוגמאות האלה הן כמובן היפותטיות, אך מייצגות תרחישים סבירים שבוודאי לא ניתן לשלול. וכאן מתחייב לתהות האם קיימות סיבות מספיק משכנעות להכניס את המערכת השלטונית בישראל לכל חוסר הוודאות הזה כדי לפתור בעיה שספק רב אם קיימת. כפי שהראו לאחרונה חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה, משך הכהונה הממוצע של ראש ממשלה בישראל הוא ארבע שנים וחצי, כאשר רק שני ראשי ממשלה — בן-גוריון ונתניהו — חצו את רף הכהונה הקצוב בהצעת החוק. יתרה מכך, הניסיון ההשוואתי מראה כי בשורה של דמוקרטיות פרלמנטריות כיהנו ראשי ממשלה תקופות ארוכות מבלי שניתן לייחס להם פגיעה במרקם הדמוקרטי מהסוג שהצעת החוק מבקשת למנוע. במילים אחרות, זמן כהונה ארוך אינו בהכרח האינדיקטור המרכזי לסכנה שראש ממשלה מסויים מהווה למשטר הדמוקרטי. לבסוף, יש לזכור כי זוהי אינה רק שאלה של מדיניות רצויה: אם נקבל את העמדה שהגבלת כהונה מהווה גם הגבלה על זכות היסוד להיבחר, ספק רב האם נוכח הנתונים הללו ניתן לומר כי מדובר בפגיעה מידתית בזכות.
לקריאה נוספת:
חוסר האפקטיביות של הגבלת כהונה על רקע המצב החוקתי בישראל
גם אם נניח לצורך הדיון כי על אף האמור עד כה הגבלת כהונה היא פתרון רצוי, יש סיבות רבות לפקפק האם היא תהיה אפקטיבית בשעת מבחן. המחקר ההשוואתי מלמד כי ניסיונות לעקיפה או ביטול של מגבלות כהונה על ראשי מדינה הם תופעה רווחת. ראשי מדינה נקטו במגוון רחב של כלים ומהלכים פוליטיים בתוך ומחוץ לסדר החוקתי כדי להמשיך ולהחזיק בעמדת ההנהגה (דה יורה או דה פקטו) גם לאחר תום כהונתם החוקית, והצליחו בכך במידה לא מבוטלת. כיצד? הדרך הפופולרית ביותר היא עריכת שינוי חוקתי שיאפשר את המשך הכהונה מבלי להפר החוקה. מחקר משנת 2020 מצא שכשני שליש מניסיונות ההתחמקות עירבו ניסיון לשינוי חוקתי, עם הצלחה בשיעור של כמעט 40%. במקרים אחרים, נשיאים ניסו לפעול לכינון חוקה חדשה – שמשמעותה ״איפוס״ מניין שנות הכהונה שלהם, לדחות את הבחירות בתירוצים שונים, להשפיע על בתי המשפט לפרש את ההגבלה בצורה מצמצמת שתאפשר את המשך הכהונה, או לפעול לבחירת סוכן נאמן שימלא את הכסא אך בפועל יאפשר את המשך שליטתם.
המחקר מראה כי קיים פער בין סיכויי ההצלחה של עקיפת הגבלת כהונה בין דמוקרטיות ליברליות מבוססות לבין מדינות פחות חופשיות. בראשונות יש כמובן יותר מנגנונים ציבוריים ומבניים להתמודדות עם התופעה ואילו באחרונות קל יותר לשלטון לערער את הסדר החוקתי לצרכים פוליטיים. בנקודה זו, אין לנו סיבה לחשוב כי המצב בישראל יהיה דומה יותר לדמוקרטיות מבוססות.
הכלי הפופולרי של הארכת כהונה על ידי שינוי חוקתי כולל כאמור מעט מאוד חסמים במצב החוקתי בישראל, המאפשר לשנות חוקי יסוד במינימום זמן ומאמץ. הדבר נכון לא רק מבחינה פורמלית, אלא משתקף גם בתרבות הפוליטית. שינוי חוקתי בישראל נתפס כמעט כעניין טריוויאלי. מאז נחקק חוק היסוד הראשון ב-1958, נערכו בישראל כ-120 שינויים בחוקי היסוד, רובם עברו מתחת לסף הקשב הציבורי. ראש ממשלה פופולרי וחזק, בדיוק הדמות שלכאורה חשוב למנוע את המשך כהונתה כדי לסכל ניצול לרעה של הכוח ושחיקה של הדמוקרטיה, לא יירתע מלשנות את חוק היסוד כדי לאפשר את המשך כהונתו. הוא יהיה זקוק רק לשישים ואחת אצבעות בכנסת לשם כך.
אפיק נוסף להתחמקות הוא הישארות בממשלת מעבר. מניסוח הצעת התיקון לחוק-יסוד: הממשלה עולה כי עם התפטרות הממשלה בסיום תקופת הכהונה, ימשיך ראש הממשלה לכהן בראש ממשלת מעבר. אם מדובר בראש ממשלה פופולרי, לא בטוח שסיום הכהונה יוביל לפליטתו מהמערכת הפוליטית, והדבר עלול להכניס את המערכת לשיתוק שיאריך את כהונת ממשלת המעבר לתקופה ממושכת ויכשיל את מימוש מטרת הגבלת הכהונה. גם במקרה זה מדובר בתרחיש היפותטי אך האנלוגיה למציאות שחווינו בשנתיים האחרונות ברורה ולא דורשת הפעלת דמיון רב מדי.
לבסוף, גם קיומו של מנגנון ממשלת החילופים מאפשר נתיב הימלטות ייחודי לישראל מהגבלת כהונה. בהצעת החוק נקבע כי ״כהונה בתפקיד ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים אינה בגדר כהונה כראש הממשלה לפי חוק היסוד ועל כן ממילא אין מונים אותה במניין שנות הכהונה לעניין ההסדר המוצע.״[28]פירוש הדבר הוא שראשי ממשלה ותיקים יוכלו להיכנס להסדרי רוטציה מתאימים שיאריכו את כהונתם בעמדת הנהגה וקרוב לוודאי ישמרו את מעמדם המוביל במפלגתם. כעבור שלוש שנים, שעון הכהונה יתאפס ויאפשר להם לשוב לכסא ראש הממשלה.
אין קיצורי דרך בבניית חוקה
שנות הכהונה של בנימין נתניהו עיצבו תודעה ציבורית לפיה ראש הממשלה בישראל הוא מוסד עוצמתי ונטול רסנים. ביכולתו לשלוט בממשלה ודרכה בכנסת, ולמרות היעדר עיגון ברור של סמכויותיו העצמאיות בתוך המבנה הממשלתי, ניכר כי כוח שהעניקו החוק והפרקטיקה ההיסטורית לממשלה נתונים בפועל לשליטת ראש הממשלה.
התודעה הזו עומדת ביסוד ההצדקה להגבלת הכהונה: אם המשרד מעניק כוח עוצמתי, יש לוודא כי איש או אישה יחידים לא יחזיקו בו תקופה ארוכה מדי שמא ינצלו לרעה את הכוח שלהם נגד הדמוקרטיה. אך זוהי תודעה כוזבת שעוצבה סביב דמותו הייחודית של נתניהו. קשה להלום אותה עם המציאות הנוכחית בה אנו רואים יום-יום דוגמאות לראש ממשלה מחושק פוליטית שמתקשה להביא את הממשלה לפעול לפי רצונותיו, או עם דוגמאות אחרות מההיסטוריה הקרובה המעידים כי עוצמתו של ראש הממשלה היא לא נתון קבוע אלא משתנה פוליטי.
אימוץ פרספקטיבה רחבה מסייע לראות כי זה לא שראשי ממשלה בישראל הם עוצמתיים במיוחד, אלא שהם פועלים בתוך משטר חוקתי חסר שמאפשר לדמויות פופולריות וחזקות לנצל את התנאים הקיימים לצבירת עוצמה רבה. במילים אחרות, הסכנה אינה בכוח שנותן המשרד (בניגוד למצב במשטרים נשיאותיים) אלא בתשתית החוקתית החלה בישראל שמאפשרת ניצול לרעה שלו. ולכן, הפתרון הראוי אינו לייצר כלל גורף של הגבלת כהונה על כל ראשי הממשלה אלא ללכת בדרך הארוכה (והמייגעת) של מילוי המבנה החוקתי החסר ביסודות יציבים שיבטיחו חלוקה ראויה של הכוח בתוך הרשות המבצעת ובלמים ואיזונים אפקטיביים בין רשויות השלטון.
דיון בפתרונות האפשריים חורג מהיקפה של רשימה זו, אך ברור בעיניי כי הצעד המיידי והדחוף ביותר הוא חקיקת חוק-יסוד: החקיקה. זהו החסר המשמעותי ביותר במשטר החוקתי בישראל שמאפשר מרחב תמרון פוליטי נטול גבולות לראשי ממשלה פופולריים מכיוון שהופך כל הסדר מבני ונורמה ערכית לבסיס למיקוח וסחר-מכר פוליטי. חקיקת החוק תייצר גבולות ברורים לסמכויות של כל השחקנים במערכת. וכידוע – הגבולות חשובים במיוחד לריסון אלה שמחזיקים במירב הכוח.
Comentários