תקציר

נייר מדיניות זה מספק ניתוח מעמיק של הפיקוח הפרלמנטרי בישראל ומציע שורה של הצעות לשינוי מנגנוני הפיקוח כדי להפוך את הכנסת לגוף המפקח בצורה אפקטיבית על הממשלה. הנייר מדגיש את המעבר הנדרש מפיקוח פרלמנטרי רגיל ל"פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי", שהוא חיוני לתפקודה התקין של הדמוקרטיה הישראלית.

הפיקוח הפרלמנטרי, שלו שורשים היסטוריים ודמוקרטיים כבר במאה השבע-עשרה בבריטניה, הפך למנגנון מרכזי בדמוקרטיות מודרניות. בישראל, שבה הממשלה שולטת ברוב החקיקה והוועדות הן מוכוונות-חקיקה, הפיקוח הפרלמנטרי הוא כלי מרכזי להבטחת אחריותיות ממשלתית ולשמירה על עקרונות דמוקרטיים.

חשיבותו של פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי מורגשת בכל ממדי חייה של המדינה. עבור הדמוקרטיה ומוסדות השלטון הוא מהווה חלק מרכזי במערכת הבלמים והאיזונים, מונע ריכוז כוח בלתי מוגבל בידי הרשות המבצעת, מחזק את האחריותיות הממשלתית ומטייב את פעילות הממשלה וזרועותיה. גם האזרחים מושפעים מפיקוח פרלמנטרי אפקטיבי, המוודא כי הרשות המבצעת פועלת בנאמנות עבור האזרחים ומשתרע על פני כל תחומי החיים – מחינוך ועד ביטחון, מרווחה ועד תשתיות, ממיסוי ועד בריאות, מקליטה ועד עבודה ומסחר.

לעומת זאת, כולם נושאים בנזק החברתי שנגרם כתוצאה מפיקוח פרלמנטרי לקוי. הכנסת מתקשה לוודא שהחוקים שחוקקה אכן מיושמים בפועל, ובמקרים רבים היישום לקוי וחסר; הממשלה אינה נדרשת לתת דין וחשבון מספק על פעולותיה, ובהתאם, אינה נדרשת לטייב את אופן פעילותה; פיקוח לא יעיל מוביל לבזבוז תשומות פוליטי ולשימוש לא נכון במשאבי הכנסת והממשלה; וחולשת הפיקוח הפרלמנטרי מובילה למעורבות רבה של בית המשפט בסוגיות פוליטיות ולפיתוח תלות ציבורית ופרלמנטרית בביקורת שיפוטית.

נייר המדיניות מציע מיפוי מקיף של עשרות כלים פרלמנטריים המשמשים לפיקוח פרלמנטרי, בזירות שונות – במליאה, בוועדות, במסגרת פיקוח תקציבי ובמערכי התמיכה המקצועיים השונים. ואולם, על-אף ריבוי הכלים, הפיקוח הפרלמנטרי בישראל אינו איכותי דיו, אינו משמעותי דיו, ובמילים אחרות – אינו אפקטיבי.

כתשתית לרפורמה המוצעת, נייר המדיניות מזהה עשרות כשלים הפוגעים בפיקוח הפרלמנטרי בישראל, אותם הוא מחלק לחמש קבוצות: (1) תשתית מוסדית לקויה; (2) תשתית ארגונית לקויה; (3) היעדר תמריצים מתאימים; (4) יחסי גומלין מורכבים בין הכנסת לממשלה; ו-(5) בעיות בתרבות הפוליטית. הכשלים השונים אף קשורים אחד לשני ומחזקים זה את זה, באופן שמקשה עוד יותר על פיקוח פרלמנטרי.

במטרה לחתור לשיפור הפיקוח הפרלמנטרי בישראל, נייר המדיניות מציע הגדרה לפיקוח פרלמנטרי אפקטיבי:

פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי הוא תהליך בקרה המתקיים ברשות המחוקקת, במסגרתו נדרשת הרשות המבצעת ובראשה הממשלה לספק לציבור מידע חיוני על-אודות פעילותה, להסביר את מעשיה ומחדליה ולהצדיקם, ואשר דרך הדיון והליבון בו מתקיים תהליך המוביל לשיפור המדיניות הציבורית. כדי להיות אפקטיבי, הפיקוח הפרלמנטרי נדרש להיות יזום, מתמשך ואקטיבי ולהתקיים באופן קבוע. עליו להתבסס על הפנמה של חשיבותו בקרב כלל צוותי הממשל בכנסת ובממשלה, על שיתוף פעולה, על נהלי עבודה סדורים וברורים בין זרועות שלטון אלה ועל פרוצדורות קבועות, מוגדרות וישימות.

כאשר בצדו למידה ממודלים של פיקוח במדינות אחרות (ובפרט איטליה, ארצות-הברית ובריטניה), מבט לאירועי פיקוח יוצאי דופן מהם ניתן ללמוד וסקירה תאורטית של תובנות מחקריות שנצברו בעשרות השנים האחרונות, הנייר מציע רפורמה מקיפה בפיקוח הפרלמנטרי בישראל.

רפורמה זו כוללת הצעות מפורטות בנושאים הבאים:

• שינוי היקף הוועדות והתאמתן למשרדים
• הקמת ועדה לתכלול הפיקוח הפרלמנטרי ושילובה בוועדה לביקורת המדינה
• הפיכת הסדר החוק הנורבגי למלא ואוטומטי
• שיפור זרימת המידע מהממשלה לכנסת
• תיקונים פרוצדורליים במנגנוני פיקוח קיימים כגון שאילתות והצעות לסדר יום
• הגדלת זמן הפיקוח בוועדות
• חיזוק הפיקוח התקציבי בשלביו השונים
• צמצום היקף החקיקה הפרטית לטובת פעילות פיקוח
• יצירת מנגנונים וולונטריים לטיוב היחסים בין הכנסת לממשלה
• פיתוח תוכניות עבודה שיטתיות לפיקוח
• קביעת קוורום מחייב לדיונים בוועדות
• יצירת מדדי שקיפות לשיתוף הפעולה הממשלתי
• שיפור אוריינות הפיקוח של חברי הכנסת

נייר המדיניות מדגיש כי פיקוח פרלמנטרי אינו קשור לעמדה פוליטית או לאידאולוגית מסוימת, אלא חיוני לתפקוד הדמוקרטי התקין. פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי הוא אינטרס של כל הגורמים הפוליטיים: אופוזיציה לצד קואליציה, כנסת לצד ממשלה. בשנים האחרונות ניכרת התקדמות בזירה הציבורית והפוליטית בהבנת חשיבותו של הפיקוח הפרלמנטרי, וזהו מהלך שיש לקדם. יתרה מכך, יש להשלימו באופן הצופה פני עתיד, תוך הסכמה ושיתוף פעולה ומתוך חתירה ליצירה ולקיבוע של הסדר הגון ובר-קיימא.

פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי הוא חיוני לתפקודה התקין של הדמוקרטיה הישראלית ולחיי האזרחים. יישום ההמלצות צפוי לתרום לשיפור האחריותיות הממשלתית, לחיזוק אמון הציבור במוסדות השלטון ולשיפור איכות קבלת ההחלטות וביצוע המדיניות בישראל. זהו צעד הכרחי להבטחת עתידה הדמוקרטי של ישראל ולחיזוק מעמדה של הכנסת כבית הנבחרים של העם.