נייר מדיניות זה מציע מתווה להסדרה מקיפה של השימועים הפומביים למועמדים ומועמדות לשפיטה בבית המשפט העליון. מטרת הסדרה זו היא חיזוק אמון הציבור בשפיטה, תוך איזון בין הרכיבים המקצועיים, הציבוריים והפוליטיים של הליך הבחירה. תוך הישענות על מחקר הסוקר את הדין הקיים, פרקטיקות קיימות, סוגיות בתחום האתיקה, היחס הרעיוני בין רכיבים מקצועיים ופוליטיים בשפיטה ומחקר השוואתי, הנייר מעצב עקרונות לאופן עריכת השימוע הפומבי וכללים מפורטים להתנהלות הוועדה לבחירת שופטים במסגרת השימועים הפומביים.
מאת ד"ר בל יוסף
2.2023
לקריאת המאמר המלא >>
תקציר
באפריל 2022 הכריז שר המשפטים גדעון סער על שינוי בשיטת המיון והבחירה של מועמדים ומועמדות לשיפוט בבית המשפט העליון. על פי ההחלטה, מסבב המינויים הקרוב תקיים הוועדה לבחירת שופטים הליכי שימוע פומביים למועמדים, ובכך יתאפשר לציבור להיחשף לראשונה לתהליך שעד היום נערך הרחק מעיניו וללא כללים ברורים. את המהלך יזם השר סער בהסכמתה של נשיאת בית המשפט העליון, השופטת אסתר חיות.
נכון למועד כתיבת מסמך זה, לא פורסמו כללים או נהלים המפרטים את מתכונת השימועים ומטרתם. מדובר בשינוי משמעותי במוסד המשפיע ביותר על הרכבו ואופיו של בית המשפט העליון, ובעקיפין על פני המשפט הישראלי כולו. הניסיון העולמי מלמד ששימועים פומביים עשויים להיות חרב פיפיות. אם הם נערכים בצורה נכונה, השימועים מסוגלים לשפר את הליך איתור המועמדים ולחזק את אמון הציבור בהליך הבחירה. מנגד, בעיצוב מוסדי לא זהיר, שימוע פומבי עלול להיות מנוצל לרעה על-ידי גורמים שונים, לעודד פופוליזם, להביא לשחיקה באמון הציבור בבית המשפט ובסופו של דבר למנוע בחירה במועמדים המתאימים ביותר.
הניסיון העולמי מגלה שאופן עריכת השימועים משפיע על חמישה עקרונות מרכזיים בהליך בחירת השופטים:
עקרון הפומביות והשקיפות, הנדרש כדי להגביר את אמון הציבור בהליך ולצמצם את הסיכון להשחתתו.
עקרון המקצועיות, הנדרש כדי לאפשר איתור של המועמדים המתאימים ביותר.
עקרון הענייניות, הנדרש כדי למנוע מצב שבו שיקולים פוליטיים ואידיאולוגיים מאפילים על כל שיקול אחר.
עקרון השוויוניות, המבטיח כי היחס לכלל המועמדים והמועמדות יהיה שוויוני כנדרש מהליך ציבורי.
עקרון ההליך התקין, המבטיח כי ההליך יתנהל באופן הוגן תוך עמידה בכללי מינהל תקין.
נייר זה מבקש לגבש עקרונות הפעלה אשר יבטיחו כי הליכי השימוע בוועדה לבחירת שופטים בישראל ייערכו באופן הטוב ביותר.
על-מנת שהליך השימוע יוכתר כמוצלח, עליו להתבצע באופן שמשרת בראש ובראשונה את התכלית העיקרית שלו. אולם, למעט האמירה העקרונית של שר המשפטים על אודות קידום שקיפות ואמון הציבור, מטרותיו עדיין אינן מספיק ברורות וחדות. חמשת העקרונות שמנינו יכולים להנחות את התפיסה הכללית של הליך הבחירה, אך הם אינם מספיקים על-מנת לעצב לאורם כללים ברורים ומפורטים.
על-כן, בטרם נתפנה לבחון כיצד לקיים את הליך השימוע, נדרשת עבודה לזיהוי וניסוח המטרה החברתית שלשמה הוא נערך. לשם כך, נגדיר תחילה את ״פונקציית המטרה״ של הליך השימוע. נבקש לנסח בצורה ברורה ושקופה את תכליתו של השימוע — להבין מהי מטרת העל העומדת ביסוד הצורך וההצדקה לקיימו. צעד זה הכרחי לשם גיבוש אמת מידה להערכה ולבחינה של הסדרים שונים ולבדיקת אמצעים מתאימים (best practices) מהמשפט ההשוואתי.
אחרי דיון קצר במטרות וביעדים אפשריים בחלק הראשון, פונקציית המטרה שנציע היא זו:
הליך שימוע פומבי למועמדים לבית המשפט העליון נועד לחזק את אמון הציבור בישראל במערכת השפיטה ולהבטיח כי יינתן משקל ראוי לרכיבים המקצועיים, הציבוריים והפוליטיים של הליך הבחירה, תוך שמירה על כבודם ופרטיותם של המועמדים וחתירה ליצירת גיוון בהרכב בית המשפט.
מטרה זו מבטאת מחויבות לשפיטה מקצועית על-ידי המומחים והמומחיות בתחומם. לצד זאת, היא מבטאת הכרה בכך שבית המשפט העליון – כמו בתי משפט עליונים אחרים ברחבי העולם – קובע בפסיקתו גם מדיניות ציבורית, ואינו עוסק רק ביישום טכני של כללים משפטיים. הכרה זו מחייבת הליך שימוע שאינו מסתפק בחקירה ובבדיקה של המיומנות המקצועית-טכנית של המועמדים, אלא גם לקחת בחשבון את דמותו של בית המשפט כמוסד, מתוך מטרה לייצר הרכב שופטים שישקף גיוון ברקע האישי ובתפיסת העולם השיפוטית. אכן, שופטים מביאים עמם מטענים ותפיסות שונות לתוך מלאכת השיפוט, וראוי כי גוף שמשפיע על זכויות ואינטרסים ציבוריים ותורם לעיצוב המדיניות הציבורית ייצג את הפסיפס החברתי של ישראל.
לקריאה נוספת:
כבר בשלב זה חשוב להוסיף ״הערת אזהרה”: רקע אישי ותפיסת עולם שיפוטית אינם מושגים נרדפים לתפיסה פוליטית, אידיאולוגית או מפלגתית. על השימוע הפומבי להימנע מסימון שופטים “משלנו”; “שופטים מימין” לעומת “שופטים משמאל”; ליברלים מול שמרנים. כפי שנסביר, אין לצמצם את הליך השפיטה לשכפול של ההליך הפוליטי באמצעים אחרים.
אנו מציעים לקדם הליך בחירה שמבוסס בעיקרו על אמות מידה מקצועיות, כשלצדו הכרה ריאליסטית ומבוססת מחקרית לפיה שופטים ושופטות מביאים עמם אל כס השיפוט תפיסות עולם ומטענים ערכיים המשתקפים בפסיקתם. התמהיל שמציעה פונקציית המטרה שלנו מבקש לבסס הליך בחירה ששומר על מקצועיות השפיטה, תוך הכרה במורכבות תפיסת העולם השיפוטית – המשלבת השקפות וערכים, לצד מומחיות מקצועית ביחס לענפים שונים מהמשפט הפרטי, החוקתי-מנהלי והפלילי.
בנוסף לפונקציית המטרה המרכזית – איתור המועמדים המתאימים ביותר לבית המשפט העליון – הגישה המוצגת בנייר עמדה זה היא כי על ההליך לשים לו למטרה לחזק את האמון הציבורי במערכת השפיטה כולה – החל בהליך השימוע, עבור בהליך הבחירה וכלה במועמדים שייבחרו ובתפקודם כשייכנסו למערכת.
חלקו השני של נייר העמדה מספק את רקע עיוני להבנת מתכונת עבודתה של הוועדה לבחירת שופטים ולהשפעות האתיות והמעשיות של גישות שונות על אופן עריכת השימוע. חלק זה כולל ניתוח משפטי השוואתי הבוחן הסדרים שונים לבחירת שופטים ומנסה לזקק את הניסיון הנלמד ממדינות בעלות מסורת משפטית רלוונטית.
לבסוף, החלק השלישי משרטט מתווה יישומי לעריכת השימועים ומנסח אמות מידה אופרטיביות לבחינת הצלחתם לאורך זמן. הצעתנו מתחלקת בהתאם לחמשת העקרונות שאותם ההליך מיועד להשיג: שקיפות ופומביות, מקצועיות, ענייניות, שוויוניות והליך תקין.
בתמצית, על-מנת להשיג שקיפות ופומביות אנו מציעים ליזום “הצהרת מועמד”, שבה מועמדים יציגו את עצמם ויפרטו את חזונם למלאכת השפיטה; להקפיד על שידור פומבי מלא של השימוע; ולקיים הליך לשיתוף הציבור, שבו אזרחים יוכלו להעלות שאלות והשגות או להביע תמיכה במועמדים, באופן שקוף וגלוי.
כדי למקסם את מקצועיות הליך השימוע, ולשפר את הליך הבחירה, אנו מציעים לשים דגש על שאלות הבוחנות את הרקע והיכולות המקצועיים של המועמדים, את תחומי המומחיות ואת תפיסת העולם השיפוטית שלהם, במשפט הציבורי ובתחומים נוספים; לוודא שכלל השאלות שנשאלות רלוונטיות ועומדות בקריטריונים להערכת מועמדים ומועמדות (אנו מציעים במסגרת זו גם איסור לשאול על תיקים קונקרטיים המונחים – או עתידים להיות מונחים – על שולחן בית המשפט העליון).
עקרון הענייניות בא לידי ביטוי במניעת פוליטיזצית-יתר של ההליך. בהתאם, אנו מציעים למנוע בירור על אודות עמדותיהם הפוליטיות, האידאולוגיות והמפלגתיות של המועמדים והמועמדות; להקפיד על ניסוח שאלות קצרות וממוקדות, באופן שימנע מחברי הוועדה לנסות ולצבור הון פוליטי באמצעות הליך השימוע; לתחום את משך השימוע לפרק זמן סביר; לקבוע באופן מפורש את סדרי הדיון בוועדה ואת משכם; וכן להיצמד לקריטריונים להערכת מועמדים הקבועים כבר כיום בכללי העבודה של הוועדה לבחירת שופטים.
עקרון השוויון מורה על הפעלת כל הכללים שמותווים באופן שוויוני, כך שנוהגים כלפי כלל המועמדות והמועמדים באופן שווה, סדרי הדין ומשכי הזמן זהים, השימועים נשמעים בסמיכות זה לזה וכדומה. בפרט, יש להימנע משינוי כללי השימוע הפומבי או הקריטריונים להערכת המועמדים במהלך סבב שימועים, ולהקפיד כי שינויים יתבצעו רק לפניו או לאחריו, כך שיחולו על כלל המועמדים למינוי.
לבסוף אנו מציעים שורה של כללים שנעוצים בשמירה על הליך תקין, ובהם עצם הסדרת השימוע וקביעת כללים לאכיפתו וכן דרישה להחלטה סדורה בעניין הפסקה או שינוי של הליך השימוע הפומבי. באשר לפגישות המקדימות בין המועמדים לחברי הוועדה וסוגיית ההשפעה עליהם, אנו מציעים כי יש להסדירן בהליך נפרד.
לקריאת המאמר המלא >>