א. המשבר שכבר כאן

יש רגעים בחייה של מערכת משטר שמצריכים פתרון רדיקלי. רגעים שבהם כל הטיעונים הידועים שעניינם שמרנות משפטית ופרלמנטרית (במובן של הטיית הקיים), של חשש מהוצאה תקציבית, של סדרי עדיפויות, אינם יכולים לעמוד יותר. מזה זמן מה מדינת ישראל מצויה ברגע הזה בכל הנוגע להגדלת הכנסת. 120 חברי וחברות הכנסת אינם מצליחים – יתרה מכך, אינם מסוגלים גם לו היו משתדלים בכל מאודם – לתת מענה לצרכי האוכלוסייה הגדלים והמשתנים.

נקודת המוצא, שלא ניתן להתעלם ממנה, היא שכיום הכנסת היא גוף חלש ובתת־תפקוד. היא נשלטת לרוב על־ידי הממשלה מבחינה מבנית ומוסדית, ושורה של תמורות פוליטיות הפכו אותה לחלשה עוד יותר, לעיתים כנועה ממש, ופגעו ביכולתה לגבש עמדה או להכתיב את סדר היום. כך איננו רוצים לראות את בית הנבחרים שלנו.

במבט פרקטי, יכולת התפקוד של הכנסת בחיי השגרה הפרלמנטרית היא חלקית. כיום נשמעת ביקורת רבה על התנהלותה של הכנסת, בין היתר על בזבוז התשומות האדיר שכרוך בחקיקת היתר,^[1] ועל היותה מפקחת חלשה, שאינה מצליחה לחייב את הרשות המבצעת לתת דין וחשבון.^[2] ואולם לשם דיוק החקיקה וטיוב הפיקוח נדרשים, בין היתר, יותר חברי וחברות כנסת. המספר הקטן של חברי הכנסת משפיע על החברות המרובה בוועדות, על היכולת ליזום, להתכונן ולתכנן אירועי פיקוח, ועל הפוטנציאל להוביל לחקיקה רלוונטית ומדויקת.^[3]

כיום עבודת הוועדות הפרלמנטריות – הזירה החשובה ביותר בפרלמנט, במיוחד בבחינת עומס העבודה על מחוקקים^[4] – היא חלקית. חשוב לזכור כי הרציונל בהקמת ועדות פרלמנטריות ברחבי העולם הוא הבנה כי עבודה בקבוצות קטנות (אך לא קטנות מדי) מצליחה להוביל לטוב שבכל העולמות מבחינת איכות הדיון וקבלת החלטות מיטבית.^[5] אולם כיצד ניתן למלא מטרות אלה כשהלכה למעשה, ההתכנסות בוועדות היא חלקית ביותר, עד שלפעמים מתקיימים דיונים בנוכחות של חברי כנסת בודדים, ובמקרים קיצוניים יושב־ראש הוועדה לבדו?^[6] עבודת הוועדות היא מלאכה שלא ניתן למלא באופן אפקטיבי בהינתן חוסר של אנשים.^[7]

עד לפני מספר שנים, הממוצע עמד על כהונה מקבילה בשלוש ועדות לכל חבר או חברת כנסת, ובמקרי קצה גם ארבע, חמש או שש ועדות.^[8] לפי נתונים עדכניים הממוצע כבר קרוב יותר לכהונה בארבע בוועדות בממוצע, ואף מקרי קצה עם כהונה בתשע או עשר ועדות במקביל. גם לו היה עסקינן בחברת הכנסת המסורה ביותר בעולם כולו, כיצד היא יכולה להגיע מוכנה – ולעיתים להגיע בכלל, בהינתן התכנסות מקבילה – לכל הדיונים בוועדות שבהן היא חברה? לנוכחות הפרלמנטרית הדלילה גם יש תוצרי לוואי: אפילו כשחברי וחברות הכנסת נוכחים בוועדות, התקשורת והציבור מאבדים עניין.^[9] הבעיה חמורה אף יותר ביחס לחברי הקואליציה, אשר נדרשים מטעמים של שמירה על רוב קואליציוני לנכוח (לעיתים במקביל) בדיונים רבים,^[10] באופן אשר ככלל אינו מאפשר השתתפות משמעותית בדיונים.

אמת, היום חברת הכנסת נגישה בווטסאפ או בדואר אלקטרוני, ואין צריך להמתין עד הכינוס השבועי או החודשי של מרכז המפלגה. אך אין לטעות – נגישות אינה ענייניות. חברת כנסת ששוחחתי איתה שיתפה שהיא מקבלת מאות פניות מאזרחים מדי יום בדואר האלקטרוני, ובהיקף המשימות שמוטל עליה, אין לה יכולת אפילו לקרוא אותן. גם הנייד של חברי הכנסת מוצף. גם עם כל הרצון הטוב, העומס המוטל על חברי הכנסת אינו מאפשר להם לייצג אותנו כראוי. חשוב לזכור בהקשר זה כי בישראל אין רובד ייצוג אזורי, כמקובל בעולם, שיאפשר עוד שכבה של ייצוג, ולכן היעדר הנגישות הזו, לצרכי האזרח או האזרחית ברמה הלאומית, הוא חמור במיוחד.

על כל אלה יש להוסיף בעיה יסודית – לתוך העבודה הפרלמנטרית נכנסת עבודת הלוביסטים. אלו נכנסים במרווח העומס האדיר שנוצר, ומשיגים שליטה רבה על המידע המועבר לחברי הכנסת ולוועדות ועל האופן בו הוא מועבר לציבור.

הנחת המוצא שלי – שאוששה בראיונות רבים שערכתי עם חברי הכנסת – היא שלמרות הטענות הרבות נגדם, הם עושים לילות כימים, כמיטב יכולתם ואף מעבר לכך כדי לייצג נאמנה את הציבור, ללא תלות בהשתייכות הפוליטית שלהם. אפשר לחלוק על עמדתם, על דרכיהם, על הסגנון, אבל ההתרשמות הכללית היא של חברי וחברות כנסת מסורים שבמציאות ובמבנה הפוליטיים הנוכחיים אינם יכולים לתת מענה מספק לאזרחים ולאזרחיות.

השורה התחתונה היא שגודלה של הכנסת מהווה משבר של ממש. יש מעט מדי חברי וחברות כנסת פנויים לעבודה הפרלמנטרית.^[11] בהינתן שזמן הוא המשאב היקר ביותר של חברי פרלמנט,^[12] הם עמוסים עד מעל ליכולתם. גם חברי הכנסת עצמם מעידים על העומס האדיר, והצעות חוק להגדלת הכנסת נומקו לרוב בטעמים אלה,^[13] וכך גם נומק במקרים רבים הסדר החוק הנורבגי. והצדק עמם. במציאות דהיום, יש צורך מקצועי ודמוקרטי עז בהגדלת הכנסת.

בשל כך, רשימה זו תוקדש להגדלת הכנסת ולקושי הפרקטי שבביצוע המהלך. שתי תמות מרכזיות יעלו בדיון: האחת – מדוע חיוני להגדיל את הכנסת; השנייה – מדוע המשבר נמשך זמן רב, אינו זוכה לתשומת לב, ומה ניתן לעשות כדי לצאת ממנו. רשימה זו מבוססת על נייר מדיניות הקורא להגדלת כנסת.[14] להרחבה באשר לדרכים הפרקטיות לעשות זאת, להמלצות התומכות שנדרשות ללוות את הגדלת הכנסת, ולחלופות הביניים שניתן לנקוט בהן עד שמהלך זה יקרום עור וגידים, ניתן לפנות לנייר זה. רשימה זו מבקשת לבחון את הסוגיה מנקודת מבט שונה, ומיקומה בתוך השיח המחקרי בשאלות של עיצוב מוסדי.

 

ב. עבר: מה הוביל למשבר גודל הכנסת?

האופן שבו נולדה פשרת ה־120 גולל בהרחבה במקומות אחרים, ואין זה המקום להרחיב אודותיו, אך פטור בלא כלום אי אפשר. בקצרה, ההסדר נולד בדיוניה של ועדת הבחירות שנבחרה ביולי 1948 מקרב מועצת המדינה הזמנית,^[15] בה היו שלושה־עשר חברים וחברות, אשר הופקדה על קביעת "חוקת הבחירות לאספה המכוננת".^[16] קודם לקביעת הגודל, עלתה השאלה האם יש לקבוע מספר קבוע של נציגים או מספר המותאם לגודל האוכלוסייה. לא נערך דיון מתועד בסוגיה זו; ארבעה חברי ועדת הבחירות הצביעו בעד מספר קבוע, ושניים הצביעו בעד מספר משתנה בהתאם לגודל האוכלוסייה.^[17] בחירה זו, כך ניתן להבין לימים, הייתה צעד נוסף ביצירת הקיבעון.

לענייננו, ההצעה שעמדה להכרעת מועצת המדינה הזמנית באמצעות ועדת הבחירות לאספה המכוננת הייתה "בית-הנבחרים יהיה מורכב מ-101 חברים".^[18] בעת דיוניה, הוועדה שקלה שיקולים של נִרְאוּת, של יעילות ויכולת לקבל החלטות מיטביות, של הוצאה ציבורית ושל יצירת מנגנון ייצוגי רחב.^[19] הגם שההצעה הראשונית עמדה על 101 חברים, בשלב מסוים בדיון הציע חבר מועצת המדינה הזמנית, ולימים יושב־ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, זרח ורהפטיג, כי גודל בית הנבחרים יהיה 120 צירים, ונימק זאת בארבעה טיעונים:

(1) אימוץ שיקולי יעילות, יכולת קבלת החלטות וחשש מהגדלת ההוצאה הציבורית;

(2) ההנחה כי ככל שהפרלמנט גדול יותר, כוח הביקורת שלו כלפי הרשות המבצעת קטן יותר;

(3) הנחה כי חוקה מלאה תגובש בעתיד הקרוב ושם תתברר הסוגיה הסופית. כעת, כך נימק ורהפטיג, המדינה קטנה ומספיקים לה 101 צירים, אך במהרה היא תגדל ומספר זה לא יספיק, ולכן נכון לקבוע מראש מספר גבוה יותר (בהינתן שהצעתו למספר צירים יחסי לגודל האוכלוסייה נדחתה);

(4) למספר 120 יש אסמכתה במסורת, שכן לפי התלמוד הבבלי (מגילה י"ז) כנסת הגדולה שכיהנה בשיבת ציון מנתה 120 חברים, והקמת המדינה מזכירה במובן זה את שיבת ציון.^[20]

באותה עת, הצעתו של ורהפטיג לא התקבלה בשל משמעת סיעתית, ופקודת הבחירות לאספה המכוננת, שנדונה בישיבה ה־24 של מועצת המדינה הזמנית ביום כ"ח תשרי תש"ט (28.10.1948) לא כללה גרסה זו.^[21] יושב־ראש ועדת הבחירות, בר־רב־האי, הדגיש בפני חברי מועצת המדינה הזמנית כי אין מדובר בחוקה קבועה, ולכן חלק מהסוגיות שנדונו באשר לשיטת הבחירות לא נדונו לעומק, מתוך הבנה כי "קונסטיטוציה עתידית" תיקבע על־ידי האספה המכוננת, וכי חוקת הבחירות נועדה רק להוביל לקיום "מהיר וטוב" של הבחירות.^[22] כלומר, הסדר היסוד של גודל הפרלמנט כלל לא נועד להוות הסדר יסוד אלא הסדר זמני.

לאחר דיון בחלופות שעמדו על סדר היום (71, 101, 120 ו־171),^[23] מועצת המדינה הזמנית הכריעה לבסוף לטובת הצעתו של ורהפטיג.^[24] במליאת המועצה נדון שוב סט רחב של שיקולים: יעילות, יכולת קבלת החלטות, שיקולים תקציביים, עידוד, איחוד ואיחוד חרף פיצול, שיקולי ייצוג לאור הרב־גוניות של החברה הישראלית, ושיקולי מסורת.^[25] הצעת ורהפטיג הועדפה על־ידי רוב חברי המועצה הזמנית,^[26] ובסעיף 8 לפקודת הבחירות לאספה המכוננת, התש"ט־1948,^[27] נקבע כי "מספר הצירים באספה המכוננת יהיה 120".

כדרכם של הסדרים מוסדיים רבים ברחבי העולם שנקבעו על־ידי מוסדות המשכיים (כלומר, המוסדות שכיהנו טרם הקמת המדינה), מועצת המדינה הזמנית, שמתוכה קמו חברי הוועדה, לא הייתה גוף שנבחר בבחירות דמוקרטיות.^[28] אולם הבעיה הגדולה שבהסדר, ודאי ברטרוספקטיבה, היא שהוא נועד להיות זמני בלבד. הסדרים אלו נקבעו כהסדר אד־הוק לבחירות הראשונות, במטרה לקיימן ביעילות ובמהירות. קביעה יסודית של ההסדרים הראשונים הייתה עתידה להיקבע, כאמור, במסגרת חוקה שתכונן האספה המכוננת. ^[29] אולם האספה המכוננת הפכה, תוך יומיים בלבד, לבית המחוקקים.^[30] חוקה שלמה ופורמלית, שבה נדונו הסדרי היסוד מבראשית, מעולם לא כוננה. בסופו של יום, גם אם על הונח על השולחן סט השיקולים הרלוונטי, אלו נדונו בחופזה, מתוך כוונה לקבוע מסגרת נורמטיבית יעילה ומהירה של הבחירות הראשונות, ומתוך הבנה כי סוגיות אלה תידונה מחדש בדיוני האספה המכוננת.

אולם ההיסטוריה אינה מסתיימת בחורף 48/49. האירוע ההיסטורי הפך למציאות היסטורית נמשכת, ובמציאות זו, יש ערך בבחינת השאלה כיצד ניתן, על אף השמרנות, להוביל שינויים מוסדיים במשטר ובמוסדות הפוליטיים. שתי תזות מעניינות במיוחד עוסקות בשאלה זו.

מחקר פורץ דרך בנושא מוסדיות היסטורית, אשר חקר את תהליכי השינוי במוסדות, הצביע על כך שמבנים מוסדיים שונים מכילים "פרצות" המאפשרות התפתחות איטית עתידית, המושפעת מהדרך שבה כללי המוסד נאכפים לאורך זמן. כלומר, מוסדות מאופיינים ביציבות ונוטים להימנע משינויים קיצוניים, אך מושפעים מאופן יישום הכללים לאורך השנים, מה שמוביל לשינוי.

המחקר איתר ארבעה מסלולי התפתחות מוסדית:

• הסטה של יעדים (displacement): שמירה על המסגרת המוסדית הבסיסית, תוך עדכון המטרות שלשמן המוסד פועל וקיים;
• ריבוד (layering): הטמעת הנחיות חדשות בלי לבטל את ההנחיות המקוריות;
• המרה (conversion): עדכון אופני היישום של ההנחיות במוסד, מבלי לשנות את ההנחיות עצמן;
• סחף (drift): מתן אפשרות ליישום ההנחיות להשתנות ללא שינוי פורמלי, ובכך יצירת פער מתמשך בין ההנחיות הרשמיות לבין המציאות בפועל.[31]

תזה אחרת ענייניה "עיצוב בחריצים": בהתאם לתזה זו, הסדרים יסודיים במבנה המדינה – כמו שיטת הבחירה, מבנה יוניקמרלי או ביקמרלי, מבנה נשיאותי מול פרלמנטרי – הם "מעבר להשגה" של עיצוב חוקתי בחיי היום־יום במדינה, ולכן עיצוב מוסדי אפקטיבי נעשה בנקודות צרות ומוביל דרכן לשינוי רחב יותר.^[32]

במקרים רבים שתי התזות הללו מצליחות לתת מענה ראוי לצורך בשינויים. אך לעיתים היקף השינוי כה גדול, או מצדיק מה שנתפס כשידוד מערכות, ומציב את המוסדות הפוליטיים השמרנים בנקודה שבה הם נדרשים לומר: נדרש שינוי מהותי, יסודי וניכר.

דוגמה מצוינת מצויה בצדו השני של העולם, בהתרחשויות שאירעו בניו־זילנד בשנות השמונים. באותה תקופה התקיימו שתי מערכות בחירות עוקבות שבסופן, בשל מבנה מערכת הבחירות, לא הייתה התאמה בין היקף הקולות שניתנו למפלגות לבין התוצאות המעשיות של מערכת הבחירות (דוגמה שוודאי אינה זרה לקוראת הישראלית). הציבור הניו־זילנדי חש תסכול רב, ובעקבות זאת הוקמה ועדה ייעודית לבחינת השינויים הנדרשים. במסגרת המנדט של הוועדה צויין מפורשות היעד: שינוי שיטת הבחירות לטובת ייצוג כל הקבוצות החברתיות במדינה. המלצות הוועדה (The Royal Commission on the Electoral System) פורסמו שנתיים לאחר הקמתה, וכללו המלצות נרחבות לשינוי מבנה המשטר שכלל שינוי שיטת הבחירות וגודלו של הפרלמנט, ואף דרישה למשאל עם לאישור השינוי.[33] תפיסת היסוד של הוועדה הייתה שמדובר בצורך בשינוי שהוא כה יסודי, עד שהוא יורד לשורשה של השיטה. כבר במבוא, מחברי הדו"ח הדגישו כי "This Report is about our democracy" ("דו"ח זה עוסק בדמוקרטיה שלנו").^[34] למרות המשאבים האדירים שנדרשו, השינוי אושר במשאל העם ויושם בהדרגה במשך למעלה מעשור. כיום ניו־זילנד מחזיקה בשיטת בחירות מעורבת (Mixed member proportional system) שבה לרשות כל בוחר שני קולות: לרמה הלאומית ולרמה המקומית. גודלו של הפרלמנט הוגדל כנדרש, וכיום עומד על 123 חברים וחברות.^[35]

במילים אחרות, לעיתים נדרש פתרון רדיקלי, במיוחד כאשר המציאות הפוליטית אינה מאפשרת שינוי בדרך אחרת. ניו־זילנד השכילה לתקן את שיטתה בשנות ה־90. בישראל, לעומת זאת, ממשיכים לפעול על בסיס החלטות שנתקבלו בחופזה בשנת 1948.

לפני המעבר מהעבר להווה, חשוב להדגיש: פשרת ה־120 אינה תאונה היסטורית כלל וכלל, אלא התקבעותה היא התאונה ההיסטורית. היא לא נועדה להיות הסדר של קבע, אלא מענה זמני לצורך לקבוע מסגרת משפטית מהירה, יעילה והוגנת לבחירות לאספה המכוננת. יתרה מכך, כבר בדיוני מועצת המדינה הזמנית, חברת המועצה רחל כהן התייחסה לאפשרות שבעתיד, כאשר אוכלוסיית המדינה תגדל, יוגדל מספר חברי הכנסת,^[36] הדבר שלא קרה מעולם. הבחירה לקבוע את המספר בשנת 1948 הייתה בחירה בעלת היגיון פנימי חזק, פרי־שיח והנמקות. על הבחירה להותיר את מספר חברי הכנסת באותו גודל לאורך 77 השנים הבאות, לא ניתן לומר זאת.

 

ג. הווה: איפה אנחנו עומדים?

האם הכנסת, בית הנבחרים של מדינת ישראל, מצליחה לתת מענה לצורכי הייצוג השונים של אזרחיה? כל תפקידי הפרלמנט – חקיקה, פיקוח, דיון ציבורי ותקצוב – נובעים מתפקידו כמייצג האזרחים. בתפיסת הייצוג המודרנית, האזרחים מסמיכים את נבחריהם לפעול בשמם ולהשמיע את קולם. זוהי התשתית לכל פעילות חברי הכנסת, תהא אשר תהא, ובכל מקום שבו תתקיים. חלק משמעותי מיכולתו של פרלמנט – כל פרלמנט – לייצג את הבוחרים תלוי בגודלו. כיום, בספרות המחקר הרלוונטית, ברור שזה אינו "משתנה זניח" כפי שחשבו בעבר.^[37] גודלו של בית המחוקקים הוא רכיב מפתח ביכולתם של הנבחרים לייצג את האזרחים.^[38]

האם גודלה של הכנסת הוא מספיק כדי לייצג היטב את האוכלוסייה? לפי מחקר חלוצי בתחום, הנוסחה המתמטית המקובלת היא השורש הקובייתי של גודל האוכלוסייה.[39] כלומר, בהינתן היקף אוכלוסייה של כעשרה מיליון נפש, גודל הכנסת צריך לעמוד על 215 חברים וחברות. רחוק למדי מהכמות הנוכחית של 120 חברי וחברות כנסת.

אולם, למבט השוואתי יש ערך משלו; ולכן אני מציעה לא להסתפק במודל מתמטי, ולבחון נתונים רלוונטיים כדי למקם את ישראל לצד מדינות דומות. מושג המפתח בהקשר זה הוא "יחס הייצוג": היחס בין מספר האזרחים למספר חברי הפרלמנט. ככל שיחס זה נמוך יותר, היכולת לייצג טובה יותר (עד גבול מסוים של ייצוג־יתר). מדוע? כי חברת הפרלמנט נגישה יותר. נחשוב, למשל, על נגישות של חברת הפרלמנט בנאורו, שם כל 519 אזרחים מיוצגים על־ידי חברת פרלמנט, לעומת הודו, שם כל חברת פרלמנט מייצגת 2,567,302 אזרחים. מידה רבה יותר של נגישות מאפשרת תקשורת עם הנציג, ויכולת לשטוח בפניו את עמדותיהם, רצונותיהם וצורכיהם של הבוחרים; מטבע הדברים זמנה של חברת הפרלמנט מתחלק בין פחות משימות, שכן יש יותר חברי פרלמנט לאייש את הוועדות והצרכים הפרלמנטריים השונים. הוכח כי קירבה בין הנבחרים לבוחרים מעודדת השתתפות אזרחית גדולה יותר.^[40] התוצאה? ייצוג טוב יותר,^[41] שמתבטא ברספונסיביות גבוהה יותר,^[42] ובהבנה מדויקת יותר של העדפות הבוחרים והבוחרות,^[43] ולכל אלה משמעות דמוקרטית רבה.

על בסיס מאגר נתונים שבניתי, הכולל נתוני האיגוד הבין־פרלמנטרי – המרכז נתונים על פרלמנטים מ־193 מדינות – לצד נתוני היקף אוכלוסייה, מיקום במדדי דמוקרטיה, השתייכות ל־OECD, ונתונים מהבנק העולמי, ניתן להבין היטב את המשמעות של יחס ייצוג טוב יותר.

היכן מצויה ישראל? לכאורה, במקום טוב באמצע: הממוצע העולמי עומד על נציג לכל 110,739 אזרחים,^[44] וישראל נמצאת במקום ה־108 בעולם עם יחס של נציג לכל 81,683 אזרחים. אך מספר זה רחוק מלתת תמונה מלאה או מדויקת. ראשית הוא סובל מהטיית הגודל – שכן מדינות קטנות מאוד (מתחת למיליון) ומדינות ענקיות (מעל מאה מיליון) משפיעות על הממוצע.^[45] מטעם זה, החציון נמוך משמעותית – ועומד על נציג לכל 56,793 אזרחים. החתך המתאים למקם את ישראל הוא מדינות בגודל אוכלוסייה שכיח. בו ישראל נמצאת במקום ה־70 מתוך 139 המדינות בגודל שכיח. הטיה נוספת היא הטיית הרלוונטיות – שלפיה נכללות קבוצות השתייכות שונות: לפי מדינה דמוקרטית, מבנה משטרי, היקף האוכלוסייה ועוד. מיקום ישראל בתוך קבוצת הייחוס הרלוונטית מגלה תמונה שמתרחקת יותר מ"מקום טוב באמצע" – בבחינת המדינות הדמוקרטיות בגודל שכיח שחברות ב־OECD, ישראל ממוקמת במקום ה־19 מתוך 30 המדינות הרלוונטיות.

 

תרשים מס' 1: יחס הייצוג במדינות ה־OECD בגודל שכיח

על־מנת למקד את ההשוואה לקבוצות דומות ללמידה, צמצמתי את הרשימה של כלל המדינות ל־83 מדינות אשר מוגדרות כ"חופשיות" בהתאם למדד Freedom House. ברשימת 83 המדינות הדמוקרטיות ("החופשיות"), ישראל ממוקמת במקום ה־63, עם יחס ייצוג של 81,683 לעומת הממוצע למדינות הדמוקרטיות שעומד על 62,408 (והחציון הוא 28,072) – הנמוך משמעותית מיחס הייצוג בישראל.

על־מנת למקד יותר את קבוצת הייחוס הרלוונטית, בחנתי את ישראל מול דמוקרטיות הדומות בגודלן, בעלות אוכלוסייה בת 8 עד 12 מיליון איש. בקבוצה זו, בה שמונה מדינות, ישראל בעלת יחס הייצוג הגבוה ביותר (זה המקום להזכיר כי השאיפה היא ליחס ייצוג נמוך).

 

תרשים מס' 2: יחס הייצוג במדינות דמוקרטיות בגודל דומה לישראל (8 עד 12 מיליון אזרחים)

בהינתן החשיבות של קבוצת השוואה רלוונטית הן מבחינת גודל והן מבחינת האופי הדמוקרטי, בבחינה נוספת שבה מיקמתי את ישראל מול מדינות שעומדות לפי שני תנאים – (1) אוכלוסייתן מונה בין 6 ל־15 מיליון אזרחים (2) הן משתייכות למדינות ה־OECD – נמצא כי גם בקבוצה זו, ישראל מובילה ביחס הייצוג הגבוה ביותר.

 

תרשים מס' 3: יחס הייצוג במדינות ה־OECD בגודל דומה לישראל (6 עד 15 מיליון אזרחים)

קבוצת השוואה רלוונטית נוספת היא מדינות דמוקרטיות בעלות בית מחוקקים יחיד (מבנה יוניקמרלי).^[46] קבוצה זו כוללת 24 מדינות, וישראל מצויה במקום ה־20, עם יחס ייצוג גבוה משמעותית יותר מהממוצע של קבוצה זו, אשר עומד על 49,101 (החציון עומד על 34,107).

 

תרשים מס' 4: יחס הייצוג בדמוקרטיות עם בית מחוקקים אחד (גודל אוכלוסייה מעל 1 מיליון)

כסיכום ביניים, יחס הייצוג בישראל הוא גבוה משמעותית מהמקובל בקבוצות ההשוואה הרלוונטיות של דמוקרטיות בעלות מאפיינים דומים. אולם, לא ניתן לעצור כאן. האם יחס ייצוג נמוך הוא בהכרח מטרה שיש לשאוף אליה? הנתונים מצביעים על כך שכן. מלבד היתרונות הדמוקרטיים אותם הזכרתי לעיל – נגישות, רספונסיביות ודיוק העדפות מצד הנבחרים לצד השתתפות גבוהה יותר מצד הבוחרים – ניתן להצביע גם על כך שיחס ייצוג נמוך יותר מוביל למדדים טובים יותר במונחי דמוקרטיה, כלכלה וניהול המדינה.

כך למשל בבחינת הנתונים מהמאגר למול מדד איכות הדמוקרטיה ומדד האחריותיות במדד V-DEM,^[47] נמצא קשר סטטיסטי הן בין יחס הייצוג של המדינה לבין איכות הדמוקרטיה שלה, והן בין יחס הייצוג לבין מידת האחריותיות שמאפיינת את המדינה.^[48] במילים אחרות, ככל שיחס הייצוג במדינה נמוך יותר (כלומר, פחות אזרחים לכל נציג בפרלמנט), כך מדדי הדמוקרטיה והאחריותיות של המדינה גבוהים יותר.

ליחס הייצוג יש משמעות ניכרת גם במדדים נוספים. מחקרים אמפיריים מצאו מתאם בין יחס ייצוג נמוך לבין הפחתת אי־שוויון כלכלי במדינות דמוקרטיות בשל הקשר לייצוג קבוצות חברתיות רבות ומגוונות.^[49] מחקרים הצביעו גם על קשר בין ייצוג טוב יותר של קבוצות רבות יותר לבין תופעות המבטאות אי־שוויון כלכלי, ובפרט השפעה חברתית על שיעור הזכאות לשירותי בית ספר, השלמת לימודים תיכוניים והפחתת כמות האנשים במאסר.^[50] הנתונים ממאגר הנתונים מתיישבים עם עמדה זו. שילוב נתוני האיגוד הבין־פרלמנטרי עם נתוני הבנק העולמי מאפשר לראות כי קיימת קורלציה בין יחס ייצוג נמוך לבין איתנות כלכלית.^[51] ניתן לראות זאת בחלוקה הבאה לרבעונים, כאשר רבעון מס' 1 מכיל את המדינות העניות ביותר ורבעון מס' 4 מכיל את המדינות העשירות ביותר (לפי תמ"ג משוקלל לנפש).

 

תרשים מס' 5: ממוצע יחס ייצוג לפי רבעון תמ"ג

יתרה מכך, קיים מתאם בין יחס ייצוג נמוך לבין רמות שחיתות נמוכות במדינות רבות. לשם עמידה על הקשר בין יחס הייצוג לבין היקף השחיתות, המדינות חולקו לארבעה רבעונים (לפי כמות המדינות בכל רבעון). לשם כך נבחנו מכלול המדינות שקיימים נתונים לגבי מדדי השחיתות שלהן לפי מדד CPI, קבוצה הכוללת 177 מדינות. הממצאים מראים כי מדינות שבהן השחיתות נמוכה יותר ומצויה ברבעון 1 (25% המדינות עם השחיתות המעטה ביותר) הן מדינות עם ממוצע יחס ייצוג נמוך יותר.^[52] גם בבחינת הנתונים למול ממוצע הייצוג העולמי ניתן לראות כי המדינות המצויות ברבעון 1 (עם מידת השחיתות המועטה ביותר) מצויות מתחת לממוצע העולמי של יחס הייצוג, ואילו כל שלוש הקבוצות הנותרות מצויות מעל הממוצע העולמי, ביחס ייצוג גבוה.^[53]

 

תרשים מס' 6: מדד שחיתות למול יחס הייצוג

 במילים אחרות, יחס הייצוג בישראל, שכפי שאדגיש בשורות הבאות, ילך ויאמיר אם גודל הכנסת לא ישתנה, אינו מבטיח במיוחד. כיום ישראל מצויה בגבול שבין קבוצות המדדים הגבוהים לאלה הנמוכים ביחס לייצוג. עלייה ביחס ייצוג תיתן את אותותיה. ביחס לקבוצות השוואה מדויקות יותר ניתן לראות כי כבר כעת היא מצויה בקצה הסקאלה עם יחס ייצוג גבוה מדי.

לאלו יש להוסיף את הנתונים התפקודיים. הזכרתי מציאות שבה החלטות מתקבלות בוועדה כמעט ריקה או חברות מכופלת בוועדות שעולה עד כדי תשע או עשר ועדות מקבילות, שביניהן נדרשת חברת הכנסת לתמרן. לאלו יש להוסיף את היחס שבין חברי הכנסת לממשלה, וחשוב מכך, למשרדי הממשלה:^[54]

טבלה מס' 1: מבט השוואתי על היחס בין שרי הממשלה, משרדי הממשלה וחברי פרלמנט

מדינה	מספר שרים	מספר משרדים	מספר חברי פרלמנט	שיעור השרים מקרב חברי הפרלמנט	כמות חברי פרלמנט למול משרדים ממשלתיים
ישראל	33	30	120	27.5%	1:4
הולנד	29	18	150	19.3%	1:8.3
ארה"ב	26[55]	17[56]	435	5.9%	1:25.5
דנמרק	25	27	179	13.9%	1:6.6
יוון	25	23	300	8.3%	1:13
שבדיה	24	11	349	6.8%	1:31.7
בריטניה	22	24	650	3.3%	1:27
ניו זילנד	20	32	123	16.2%	1:3.8
נורבגיה	20	17	169	11.8%	1:9.9
יפן	20	11	465	4.3%	1:42.2
פינלנד	19	12	200	9.5%	1:16.6
בלגיה	15	33[57]	150	10%	1:4.5
לוקסמבורג	15	20	60	25%	1:3
אירלנד	15	18	160	9.3%	1:8.8
ליטא	15	15	141	10.6%	1:9.4
אוסטריה	14	13	183	7.6%	1:14
איסלנד	11	11	63	17.4%	1:5.7
שוויץ	7	7	200	3.5%	1:28.5

בדינמיקת העבודה היומיומית שבאה לידי ביטוי מול משרדי הממשלה, גם בסוגיה זו המספרים הם יוצאי דופן ועומדים על יחס של משרד ל־4 חברי כנסת. להשוואה, בממוצע, לכל משרד ממשלתי פדרלי בארצות הברית יש כ־25 חברי קונגרס, ומספר דומה בשווייץ. ביפן 42 חברי פרלמנט מול כל משרד ובשבדיה כ־32. הממוצע במדינות הדמוקרטיות שנסקרו הוא 16.4. היחס הצר שבין חברי הפרלמנט לעבודת הממשלה משפיע על כל ארבעת רכיבי עבודתה של הכנסת: דיון ציבורי, חקיקה, פיקוח, ותקצוב.^[58]

 

ד. עתיד: מה המחיר של הקיבעון?

פרטתי אפוא את האופן שבו התגבש ההסדר ואת הקשיים הנובעים מהתקבעותו. ניתן היה לעצור פה. אך נורות אזהרה מהבהבות זו אחר זו, ומצביעות על המחיר שכרוך בהמשך דרך הקיבעון שבה אנו צועדים. הטעמים להגדלת הכנסת הם רבים, והם מתחלקים באופן כללי לשתי קבוצות שנות אך קשורות: טעמים הקשורים בייצוג וטעמים הקשורים בתפקוד הכנסת. המחיר של חוסר מעש בשני תחומים אלה, ושימור גודלה של הכנסת, ילך ויאמיר.

יכולתם של חברי הכנסת לייצג את אזרחי ואזרחיות המדינה תיפגע עוד יותר. במישור הפנים־מדינתי, היקף האוכלוסייה יעלה, בעוד שכמות חברי הכנסת תיוותר על כנה. אם נמשיך לא לעשות דבר, יחס הייצוג – הנקשר להיבטי ליבה של ייצוג, שוויון, כלכלה, שחיתות ואיכות הדמוקרטיה – רק ילך ויחמיר. גם במישור ההשוואתי, ישראל תלך ותידחק לקצה הסקאלה לעומת מדינות שאליהן היא שואפת להידמות. גם תפקוד הכנסת, שכבר היום רחוק מלהיות מיטבי, אם להתנסח בעדינות, ייפגע עוד יותר. המלאכה הפרלמנטרית תגדל, והידיים שכבר עמוסות לעייפה, עשויות לקרוס.

על אף שהעיסוק בגודל הכנסת בישראל מצומצם ביותר, הן ברמת השיח הציבורי והן ברמה המחקרית, בעולם נצבר ניסיון רב, שעיקריו הוצגו. ממודלים מתמטיים, לביסוס קשרים סטטיסטיים בין גודלם של בתי נבחרים לבין יכולות תפקוד שונות הקשורות לפרלמנט אך גם לשירותים שהמדינה מעניקה לאזרחיה באופן רחב, וכלה בתובנות אמפיריות ותיאורטיות רבות בתחום זה. זו תהיה טעות גדולה להמשיך להתעלם מהניסיון שקיים, ומאותן נורות אזהרה שמהבהבות. יתרה מכך, כפי שאציג מייד דרך הפריזמה של תיאוריית התלות במסלול, העלות של שינוי המצב הקיים רק תלך ותגדל.

במילים אחרות, המחיר הכרוך באי־הגדלת הכנסת עולה באופן אקספוננציאלי בשלושה ממדים. ראשית, הבעיה עצמה מחמירה באופן מואץ: גידול האוכלוסייה יוצר יחס ייצוג גרוע יותר באופן ליניארי, וההשפעות על איכות הדמוקרטיה והכלכלה מחמירות באופן מואץ כשעוברים ספים קריטיים. שנית, עלות השינוי גדלה באופן אקספוננציאלי: ככל שהמערכת "נעולה" יותר במסלול הקיים ורשתות האינטרסים מתחזקות, קשה יותר לשנות. שלישית, הפער מהעולם מתרחב בקצב אקספוננציאלי יחסית: מדינות אחרות משפרות את הייצוג שלהן בעוד ישראל נותרת במקום או מחמירה. כמו בעיה סביבתית שמתחילה קטנה אך ככל שממתינים יותר, גם הנזק גדל באופן מואץ וגם העלות של תיקון הופכת אסטרונומית, כך גם כאן: ככל שנדחה את השינוי, המחיר של המשך הקיום והמחיר של התיקון גדלים בקצב מואץ.

 

ה. מחשבות על עיצוב מוסדי: מה גורם לקיבעון?

אפשר לחשוב בצורה רציונלית וברורה על הסברים מדוע המצב לא השתנה. שלושה טיעונים מהדהדים במיוחד – העלות הכלכלית, התנגדות ציבורית ופגיעה במעמד חברי הכנסת. אולם אני רוצה לטעון פה טיעון כפול. האחד, הסיבה לקיבעון עמוקה יותר ונעוצה בתלות במסלול, ולא בטיעון ענייני קונקרטי כנגד הגדלת הכנסת. השנייה היא שאף אם אלו היו הגורמים להימנעות מהגדלת הכנסת, הם אינם יכולים לעמוד.

טיעון אחד הוא העלות הכלכלית. אין ספק כי להגדלת הכנסת יש עלות כלכלית ניכרת ישירה, וניתן לחשוש גם מעלות עקיפה. העלות הכלכלית הישירה היא ראשית, עלות שנתית. כיום עלות שנתית ישירה בגין כל חבר כנסת היא 1.95 מיליון ₪.^[59] לצד זאת, יהיה צורך בעלות ישירה חד־פעמית עבור הרחבת משכן הכנסת,^[60] אשר ניתן להעריכה בכ־150–250 מיליון ש"ח, על בסיס העלות הקודמת של הרחבת אגף "קדמה". ברמת העלות העקיפה ניתן לשער, למצער פוטנציאלית, כי הגדלת כמות חברי הכנסת גם תגדיל את היקף ההוצאה הציבורית, שכן חברי הכנסת ירצו לצבור על שמם הישגים תקציביים עבור ציבור בוחריהם.

טענה זו נושאת עימה משקל רב, אך היא אינה חזות הכול. ראשית, נרצה או לא, מימוש דמוקרטיה עולה כסף רב. זה חלק ממהות המשטר. חקיקה דמוקרטית ופומבית, שעונה על כל התנאים הנדרשים להקנות לה לגיטימיות,^[61] ודאי יקרה יותר בכל תשומה אפשרית מאשר קבלת החלטות בממשלה. הבטחת הפגנות, כחלק ממימוש חופש הביטוי, עולה כסף רב. גם ייצוג טוב יותר טומן בחובו עלויות. למעשה, למול העלות שאנו משלמים עבור כל מערכת בחירות, המוערכת במעל 2 מיליארד ₪ לכל מערכת בחירות,^[62] מדובר בעלות שהיא קטנה משמעותית.

גם במישור הפרקטי, אם הקטנת הכנסת תלווה בצמצום היקף הממשלה, ניתן יהיה להפחית באופן משמעותי את היקף ההוצאה השנתית. להשוואה, העלות השנתית של לשכת שר שאינו חבר כנסת היא 7.7 מיליון ₪, והעלות השנתית של לשכת סגן שר היא 3.8 מיליון ₪.^[63] נוסף על כך, הגדלת הכנסת תייתר את הצורך בחוק הנורבגי, שעלותו מוערכת בכ־35 מיליון ₪ לשנה.^[64]

גם ההוצאה העקיפה אינה ודאית. הסברה לפיה הגדלת בתי מחוקקים הופכת את ההוצאה הציבורית לפחות יעילה ויותר בזבזנית^[65] שזוכה לעיתים לאישוש,[66] נשענת על בעיית המאגר המשותף:^[67] חברי פרלמנט שירצו למקסם את האינטרסים של בוחריהם יעדיפו חלופות שמובילות להוצאה ציבורית ניכרת, על פני חלופות המהוות שימוש יעיל יותר בתקציב המדינה.^[68] ואולם, מחקרים אמפיריים עדכניים מטילים ספק אם טענה זו עומדת במבחן המציאות, ומבססים עמדה לפיה לא ניתן לקשור באופן ברור בין גודלו של בית מחוקקים לבין היקף ההוצאה הציבורית.^[69]

טיעון אחר עניינו ההתנגדות הציבורית למהלך. נדמה כי אין צורך באישוש אמפירי לטענה כי הגדלת הכנסת תגרור התנגדות ציבורית וביקורת ציבורית. מעמד חברי הכנסת והעמדה הציבורית כלפיהם אינם בשיאם, אם לומר זאת בעדינות. ובכל זאת, ערכנו בתכלית – המכון למדיניות ישראלית סקר כדי לבדוק זאת.^[70] שאלנו את הנסקרים "האם את/ה מסכים/מה עם הטענה כי יש להגדיל את הכנסת כדי לשפר את פעילותה?" 69% ענו שהם "לא מסכים/מה" (38%) או "מאוד לא מסכים/מה" (31%). רק 15% הסכימו עם הטענה (מתוכם 11% ענו "אני מסכים/מה" ו־4% השיבו "אני מסכים/מה מאוד"). הנתונים ברובם היו חוצי־מפלגות. בשאלה העוקבת יידענו את הנשאלים כי "מספר חברי הכנסת לא השתנה מאז הקמת המדינה למרות השינוי בגודל האוכלוסייה (פי 11)"; וכי "יכולת התפקוד של הכנסת ויכולתה לייצג כראוי את האזרחים נפגעת בשל כמות חברי הכנסת הקטנה". עדיין הייתה העדפה לעמדה המתנגדת להגדלת הכנסת: 2% הסכימו במידה רבה לעמדה כי יש להגדיל את הכנסת בהינתן נתונים אלה; 10% הסכימו במידה רבה; 27% הסכימו במידה בינונית; 21% הסכימו במידה מעטה; ואילו 39% הסכימו במידה מעטה מאוד. גם ביחס לשאלה זו העמדה הייתה חוצת-מפלגות. כלומר, לציבור ככלל יש עמדה עקבית כנגד הגדלת מחוקקים, ואינו נוטה לשקול באופן ענייני את התרומה שבמהלך.

גם מכובד הטיעון הזה אני מבקשת להפחית. מדוע? כי אינו ייחודי לישראל או לכנסת. מקורו בסנטימנט אנטי־אליטיסטי עמוק וחוצה מדינות כנגד מחוקקים.^[71] כבר לפני כמאתיים שנים הייתה התייחסות ביקורתית, לעגנית אפילו, כלפי מחוקקים והדימוי שהם מייצגים.^[72] ואכן הסקר שתיארתי כעת לא נערך בחלל ריק, אלא בעקבות סקר בולט שנערך בארצות הברית באותה שיטה. גם שם, בית הנבחרים קפא על שמריו בשנת 1913, הגם שהיקף אוכלוסיית ארצות הברית הוכפל. על אף שהוסבר לנסקרים הצורך בהגדלת הקונגרס, 61.9% מהציבור האמריקני שנסקר סבר כי אין להגדיל את בית הנבחרים. 18.9% מהנסקרים אף סברו כי יש להקטין את גודלו. רק 19.3% מהציבור שנדגם תמכו בהגדלה. פילוח התוצאות מראה כי בדומה לישראל, מדובר במספרים חוצי מחנות פוליטיים.^[73] כלומר, צפוי שבכל שלב של חיינו הציבוריים – במנותק ממדיניות א' או ב', במנותק משלטון ימין או שמאל, ובמנותק מהקשר השעה – נראה התנגדות ציבורית, גם כאשר עולה צורך של ממש בהגדלה.

טיעון נוסף מעלה את החשש לפגיעה במעמד חברי הכנסת, שכן כמות גדולה יותר של חברי כנסת צפויה להקטין את המשקל של כל חבר כנסת אינדיבידואל, ותגביר תחרות על משרות יוקרתיות בכנסת, במפלגה ובממשלה, לצד היכולת לרכוש בעלות על בעלות על נושאים בעלי חשיבות תקשורתית וציבורית.^[74] אין להתעלם מהחשש, בהקשר זה, כי מצב דברים חדש זה יוביל ליצירת משרות פוליטיות חדשות, שתיועדנה לריצוי חברי כנסת רבים יותר.^[75] יש הטוענים כי למעשה, החשש לדילול מעמדם של חברי הכנסת מהווה אינטרס רב משקל, וגורם מסביר נוסף לקיבעון המוסדי.

ואולם, אמפירית אין לחשש זה ביסוס בפרלמנטים בגודלה של הכנסת, אלא רק ביחס לפרלמנטים גדולים, מעל 300 חברים.^[76] ואם נחזור לבחינה הפרקטית, הפתרון של איזון הגדלת הכנסת בהקטנת הממשלה יכול להיות רלוונטי מאוד גם בהקשר זה: לא רק שבכך תוגבלנה כמות המשרות הפוטנציאליות בממשלה, אלא גם שתהיה לכך משמעות סמלית עבור הציבור, בכך שהממשל מוכן להצטמצם, תוך גילוי אחריותיות וריסון עצמי, באופן שיקל על מימוש מהלך ההגדלה.

לצד הסברים אלה, אני מבקשת להציע כאן הסבר עמוק יותר מאשר כל גורם בבידודו, שעניינו תלות במסלול. תלות במסלול (Path Dependency) היא מסגרת תיאורטית אשר מסבירה כיצד החלטות והתפתחויות מהעבר מעצבות ומגבילות את האפשרויות העומדות בפנינו בהווה ובעתיד. גישה זו, שהתפתחה במחקר האקדמי בתחומי הכלכלה המוסדית, מדעי המדינה והסוציולוגיה הארגונית, מדגישה כי תהליכים היסטוריים, מוסדיים ומבניים אינם בהכרח מובילים לתוצאות הטובות ביותר או היעילות ביותר, אלא מושפעים מרצף אירועים והחלטות שהתקבלו בעבר.^[77]

העיקרון המרכזי בתלות במסלול גורס כי מערכות (ממשליות, חברתיות, כלכליות וכיו"ב) נוטות להתמיד במסלולים שנקבעו בעבר, גם כאשר קיימות חלופות יעילות יותר.^[78] זאת בשל מספר כוחות אנדוגניים המשמרים ומחזקים את המסלול הקיים: נקודות מפנה (Critical Junctures): רגעים היסטוריים מכריעים שבהם נפתח חלון הזדמנויות לשינוי משמעותי. הבחירות שנעשות בנקודות אלה מובילות להתפתחות מסלולים שונים שקשה לשנותם בהמשך. נקודת המפנה אירעה בשלבי 1948, כשוועדת הבחירות ביכרה מבנה יוניקמרלי שגודלו 120 נציגים. החזרים מוגברים (Increasing Returns): תהליך שבו הצלחה מוקדמת מזינה הצלחה נוספת. גודל הכנסת הפך למציאות, ואנו משכנעים את עצמנו שזהו גודל מתאים למדינת ישראל. אפקט הנעילה (Lock-in Effect): מצב שבו מערכת "ננעלת" במסלול מסוים לאחר שהושקעו בו משאבים רבים ונוצרו תלויות הדדיות בין מרכיביו. הממשלה, על שריה וזרועותיה, מתורגלת לעבוד מול הכנסת בגודלה ובמבנה הארגוני שלה. עלויות מעבר (Switching Costs): המחירים הכלכליים, החברתיים והפוליטיים הכרוכים בשינוי מסלול. אלו כוללים את העלויות הכלכליות שתיארתי ואת מחירה (האלקטורלי והתקשורתי) של ההתנגדות הציבורית. אינרציה מוסדית (Institutional Inertia): נטייתם של מוסדות וארגונים להתנגד לשינויים ולשמר את הסטטוס־קוו, בין היתר בשל אינטרסים מבוססים, נורמות מושרשות ודפוסי חשיבה מקובלים. בעולם העיצוב המוסדי מושג השמרנות אינו מעורר מחלוקת, ומבוסס על הרצון היסודי להימנע משינוי הקיים; ומחקרים רבים ביססו, תיאורטית ואמפירית, את הטענה כי מחוקקים הם שמרנים.^[79] במובן זה, גודלה של הכנסת (שלא השתנה מזה 77 שנים) נתון לאינרציה מוסדית קשיחה למדי.

ואכן, הצעות חוק להגדלת הכנסת אשר נועדו להעלות את הסוגייה על סדר יומה של הכנסת ועל סדר היום הציבורי בכלל הן נדירות מאוד. ההצעה האחרונה שהונחה על שולחן הכנסת היא הצעתו של חבר הכנסת יצחק כהן בכנסת ה־17 (אשר כיהנה בשנים 2006–2009) להגדלת מספר חברי הכנסת ל־150 חברים.^[80] דברי ההסבר להצעה מתארים את הצורך בהגדלה הנעוץ בעומס העבודה הניכר המונח על כתפיהם של חברי וחברות הכנסת, ודאי בהינתן בית מחוקקים במבנה יוניקמרלי, וכן מתואר גודלה של הכנסת, המהווה פרלמנט קטן ביחס למקובל בעולם. הצעה זו לא הובאה מעולם להצבעה במליאת הכנסת.^[81] במילים אחרות, לאורך שנים רבות, לא נעשו ניסיונות משמעותיים (או בכלל) מתוך הכנסת להגדיל את מספר חבריה, על־אף הצורך הממשי שבכך.

 

ו. מבט קדימה: איך שוברים את חומת התלות?

יש הרבה דברים שאפשר לעשות כדי לשפר את בעיות התפקוד והייצוג של הכנסת. אפשר לחשוב על שינויים במערך התמריצים של חברי וחברות הכנסת, שכיום הוא משובש למדי, בין היתר משום תעדוף מוחלט של חקיקה על פני כל פעילות אחרת. אפשר להציע שינויים מבניים ומוסדיים לחיזוק עצמאותה של הכנסת וצמצום תלותה בממשלה. למשל, יושבת־ראש ועדה לא תוכל לפקח על משרד שבראשו עומד שר ממפלגתה. התקנון עצמו זקוק לשינויים מקיפים ולהתאמת המנגנונים לימינו אנו (מדוע, למשל, חברי כנסת ממתינים 21 ימים לשאילתה?). אפשר לחשוב מחדש על מנגנוני הבחירה הפנימיים של המפלגות, תוך מציאת איזון בין השתתפות לבין ייצוג ואיכות המועמדים, ולהציע פתרונות גם בכיוון זה. יש לאפשר לציבור להגיב על הצעות חוק, תוך רתימת טכנולוגיות מתאימות. אפשר גם לחשוב על שיפור ההכשרה והידע של חברי הכנסת, באמצעות חיזוק האוריינות הפיקוחית, הכשרות על תקציב המדינה והבטחה כי בתחילת כהונתם הראשונה יתמקדו בלמידת תפקיד חברי הכנסת ולא יכהנו בתפקידים מקבילים. כלומר, יש הרבה דברים שאפשר לעשות כדי לשפר את הכנסת. ויש עוד חלופות רבות.^[82]

עם זאת, כל בחירה שנבחר ליישם תיתקל באותה בעיה: לכנסת אין היום מספיק חברים וחברות. 120 נציגים ונציגות שהספיקו בשלהי 1948, אינם מספיקים היום. גם אילו ירצו חברות וחברי הכנסת להיות המפקחים הטובים ביותר, המחוקקים הטובים ביותר, המתדיינים הטובים ביותר, הם לא יוכלו לעשות כן. בעומס והיקפי העבודה הקיימים כיום, הכנסת מצויה בתת־ייצוג ותת־תפקוד. והגיעה העת, במקום לנהל דיונים אינספור מעל ראשה, להתמקד בכנסת גופה, ולחשוב כיצד ניתן לחזק את מעמדה.

דוקטרינת התלות במסלול לקוחה מתחום התיאוריות המוסדיות ההיסטורית במדע המדינה. תיאוריות אלה, כדרכן של מרבית התיאוריות בתחום זה, נועדו להיות הסבריות, לא נורמטיביות. העובדה ששקענו בתלות במסלול במשך שנים כה רבות, אינה מהווה הצדקה מדוע יש להמשיך ולשקוע בה, גם אם עלות הסטייה התייקרה לאין ערוך בשנים שחלפו. יתרה מכך, אין להתעלם מכך שהיו ניסיונות "לשבור" את התלות במסלול. חברי וחברות כנסת רבים הגישו מפעם לפעם הצעות חוק שביקשו להגדיל את הכנסת. מרכזי מחקר, פוליטיקאים והוגים העלו את הצורך פעם אחר פעם. בחומת התלות כבר מבצבצים סדקים. סדקים אלה, הפעם, אינם חריצים דקים שיש להיכנס בהם, כטענתם (הנכונה לרוב) של גארת' וורמול. סדקים אלה הם הבסיס לכך שיש לשבור את חומת התלות במסלול, ולצאת למהלך החשוב והמתבקש של הגדלת הכנסת.

הגיעה העת לעבור ממצב שבו הכנסת מצליחה לתת לבוחריה מענה חלקי בלבד, למצב של הגברת הרספונסיביות, היעילות והתפקוד של הכנסת ועבודתה, החזרת האמון הציבורי בכנסת וטיוב הייצוג הדמוקרטי. שינוי מוסדי לא חייב להיות נטל, ויכול להוכיח את עצמו כנכס משטרי של ממש.

לקריאת הכתבה  במקור>>

 

---

הערות ומקורות

[1] חן פרידברג "חברי הכנסת הם שיאני החקיקה הפרטית" המכון הישראלי לדמוקרטיה (25.5.2020); גדעון רהט, שלומית ברנע, עופר קניג, חן פרידברג תיקון שיטת הממשל בישראל 567–573 (2013); עובד יחזקאל, מזכיר הממשלה ואיל ינון, מזכיר הכנסת, מזכר בנושא הצעות והמלצות בעניין יחסי הגומלין שבין הכנסת לבין הממשלה 9–10 (ירושלים, פברואר 2009).

[2] להרחבה ראו בל יוסף "כנסת תכליתית: חיזוק יכולות הפיקוח של הכנסת על הממשלה" תכלית מחקר מדיניות 1.2025 (2025).

[3] ראו נועה קברטץ־אברהם הממשק בין הכנסת לממשלה בתהליכי חקיקה ממשלתית 53 (מחקר מדיניות 147, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2020).

[4] ראו Giovanni Sartori, Elementi di Teoria Politica (1987); Ingver Mattson and Kaare Strom, Parliamentary Committees, in Parliaments and Majority Rule in Western Europe 249 (Herbert Doring ed., 1995).

[5] Gerhard Loewenberg, On Legislatures: The Puzzle of Representation 15 (2011).

[6] ראו למשל את הדיון בוועדת העבודה והרווחה בימים שלאחר מלחמת ה־7 באוקטובר שעניינו סיוע לעמותות חברה אזרחית המסייעות לעורף. מלבד יושב־הראש, בדיון נכחה חברת כנסת אחת בלבד. פרוטוקול מס' 110 מישיבת ועדת העבודה והרווחה של הכנסת ה־25 (8.11.2023). ראו עוד באותו הקשר: בדיון שערכה הוועדה בנושא טיפול בילדים שהוריהם התייתמו בזמן המלחמה, שבו התגלה כי אין תיאום בין הרשויות האמונות על הטיפול בנושא זה, השתתפו מלבד יושב-הראש שני חברי ועדה וחברת כנסת נוספת בלבד שאינה חברת ועדה. כעולה מאתר הוועדה, קודם לדיון חשוב זה, לא הוגש כל חומר לדיון מלבד הודעה לעיתונות. פרוטוקול מס' 104 מישיבת ועדת הרווחה והעבודה של הכנסת ה־25 (31.10.2023).

[7] Jonathan Murphy, Size and Representativeness of Legislatures in Historical Evolution; Observations from the Anglo-American Context, SOG Working Paper 4, 13 (2020).

[8] חן פרידברג "איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח: המלצות עיקריות" המכון הישראלי לדמוקרטיה (2018).

[9] יניב רוזנאי ביקורת חוקתית: התפתחות, דגמים והצעה לעיגון הביקורת השיפוטית בישראל 75–78 ֿ(מחקר מדיניות 154, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2021).

[10] חן פרידברג "הכנסת לא מתפקדת, גם בימי שגרה" המכון הישראלי לדמוקרטיה (23.7.2019).

[11] ראו למשל, בקרב אסכולות ועמדות שונות: רוזנאי, לעיל ה"ש 9, בעמ' 75–78; רהט, ברנע, קניג ופרידברג, לעיל ה"ש 1, בעמ' 620–621; גונן אילן "דרישת קוורום – דיון והצעה לשינוי" ICON-S-IL Blog‏ (4.7.2021); מחקר התנועה "תוכנית עשרת הצעדים לחיזוק הדמוקרטיה – תוכנית ביצוע לכנסת ה־24" התנועה למשילות ודמוקרטיה; מחקר התנועה "הכלים והמשאבים העומדים לרשות חברי הכנסת" התנועה למשילות ודמוקרטיה (26.11.2023); חן פרידברג "להגדיל ל-150" המכון הישראלי לדמוקרטיה (1.6.2015); בפרספקטיבה השוואתית ראו: אורלי אלמגור לוטן, דינה צדוק "מבט משווה על היחס בין מספר חברי הפרלמנט לגודל האוכלוסייה" הכנסת, מרכז המחקר והמידע (26.5.2023). ראו גם בעיתונות: רויטל עמירן "זה לא מייצג: יש להגדיל את מספר חברי הכנסת בישראל" מעריב (19.6.2017).

[12] Mathew Y. H. Wong, Legislature Size and Inequality: Democratic Participation and Authoritarian Dilution, 69 Political science 49, 52 (2017).

[13] הצעת חוק־יסוד: הכנסת (תיקון – מספר חברי הכנסת), פ/3766/17: "עומס העבודה על חברי הכנסת הולך וגדל. הכנסת הקימה ועדות קבועות נוספות, וכן ומקימה ועדות זמניות רבות אחרות. חברי הכנסת חברים בוועדות רבות ואינם מספיקים לבצע כהלכה את עבודתם הפרלמנטארית"

[14] בל יוסף "'כנסת הגדולה': הצעה להגדלת מספר חברי הכנסת" נייר מדיניות 2.2025 תכלית (צפוי לראות אור 2025).

[15] מועצת המדינה הזמנית, ישיבה כ"ד, 16 (4.11.1948), דבריו של יושב־ראש הוועדה, בר־רב־האי בפתח הדיון (להלן: פרוטוקול ישיבה 24 של מועצת המדינה הזמנית).

[16] הרכב מועצת המדינה הזמנית וועדותיה (כסלו תש"ט), ארכיון המדינה (א"מ) פ-2955/7, בעמ' 140 לתיק.

[17] חוברת ג, דיוני מועצת המדינה הזמנית/ועדת החוקה 17 (א"מ) פ-2955/7, בעמ' 60 לתיק.

[18] שם, בעמ' 16 לחוברת, עמ' 59 לתיק.

[19] שם, זרח ורהפטיג "דברי פתיחה לחוברת ג' – הרשות המחוקקת: דיונים וסיכומים", בעמ' 59 לתיק.

[20] שם.

[21] נוסח הפקודה כפי שהובא למועצה מפורט בפרוטוקול ישיבה 24 של מועצת המדינה הזמנית, לעיל ה"ש 15, בעמ' 26.

[22] שם, בעמ' 16–17.

[23] במקור עמדה גם הצעה פורמלית של 85, אך כפי שחבר הכנסת ורהפטיג הסביר, הוא העלה אותה רק להנגיד מספר למול ההצעה של 171 צירים, ולא הייתה לו כוונה להצדיקה. מועצת המדינה הזמנית, ישיבה כ"ה, 20 (11.11.1948) (להלן: פרוטוקול ישיבה 25 של מועצת המדינה הזמנית).

[24] שם.

[25] שם, בעמ' 19–20. ובדבריו של ורהפטיג: "כהצעת פשרה אני מיציע 120. ובכן, נימוק אחד: פשרה בין הדעות המתנגדות, בין 101 ובין 171. נימוק שני: אני מחפש בכל דרכינו ובכל חידוש חיינו המדיניים קשר עם המסורת שלנו. כי אנו מחדשים ומחיים מדינה עתיקת ימים. הפארלאמנט הראשון אחרי שיבת ציון הראשונה היתה הכנסת הגדולה. מספר חברי הכנסת הגדולה היה 120. לכן אני מציע לקבוע 120 חברים גם לאסיפה המכוננת. אינני יכול לקבל את הצעת ד"ר אלטמן על הרכב של 71, בהתאם למספר חברי הסנהדריה. הסנהדריה היו לה תפקידים מיוחדים, דתיים ומשפטיים, שאינם נכנסים לתחום תפקידיו של הפארלאמנט בימינו. לפיכך אני בעד קביעת 120 חברים לאסיפה המכוננת – מספר זה קושר אותנו במסורת, והוא גם מפשר בין ההצעות השונות."

[26] להרחבה על התנגדות מפא"י להצעה ראו מאיר חזן "ישראל בוחרת: הדרך אל הבחירות לאספה המכוננת" פוליטיקה במלחמה: קובץ מחקרים על החברה האזרחית במלחמת העצמאות 88, 98–99 (2014). חזן מתאר, תוך הסתמכות על תיעוד ישיבות לשכת מפא"י (ישיבת לשכת מפא"י,17.8.1948, אמ"ע; ישיבת מזכירות מפא"י,17.8.1948 ,שם), כי חברי מפא"י לוביאנקר וליבשטיין הובילו התנגדות לחלופה של 171 נציגים וכינו אותה אף "דמורליזציה ציבורית". בעקבות לחץ זה שינתה הממשלה את עמדתה, וביכרה את החלופה בת 101 נציגים. חזן אף מתאר שם כי "במאמר בלתי חתום בעיתון דבר פורטה בהרחבה ההתנגדות לבחירת 171 צירים לאספה המכוננת. הדבר הוצג כאינטרס של הסיעות הקטנות, הובע חשש כי הבחירות לא יתקיימו על בסיס מצעים רעיוניים, אלא כל בעל יומרה לזכות בכיסא של ציר או ’איש בעל משפחה מסועפת בארץ' יציג רשימה שלו לבחירות, ריבוי הצירים יכביד על פוריות עבודת הוועדות באספה המכוננת ורמתם האישית של הנבחרים תרד".

[27] עתון רשמי מס' 33, תוספת א', 19.11.1948, בעמ' 52.

[28] מועצת המדינה הזמנית, על חבריה, ינקה את סמכותה מפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח־1948, אשר נחקקה ימים ספורים לאחר הקמת המדינה. נקבע בפקודה כי "מועצת המדינה הזמנית מורכבת מהאנשים הנקובים בשמותיהם בתוספת לפקודה זו". ס' 1(א) לפקודת סדרי שלטון ומשפט. הרשימה פורסמה בעתון רשמי התש"ח 2, 21.5.1948, בעמ' 5 .

[29] מועצת המדינה הזמנית, ישיבה כ"ג, 16–17 (28.10.1948), דבריו של חבר המועצה הזמנית בר־רב־האי.

[30] חוק המעבר, התש"ט־1949.

[31] James Mahoney and Kathleen Thelen, A Theory of Gradual Institutional Change, in Explaining Institutional Change 16–17 (James Mahoney & Kathleen Thelen eds.,2010)

[32] Elizabeth Garrett and Adrian Vermeule, Institutional Design of a Thayerian Congress, 50 Duke L.J. 1277, 1281

[33] New Zealand Electoral Commission, Report of the Royal Commission on the Electoral System (1986).

[34] שם, במבוא לדו"ח, בעמ' 5. ובהרחבה: במקור: "This Report is about our democracy. It is about the way New-Zealaners give their consent to the exercise by Parliament and the Government of Great Public Power".

[35] ראו באתר הפרלמנט הניו־זילנדי: Members of Parliament | New Zealand Parliament.

[36] פרוטוקול ישיבה 25 של מועצת המדינה הזמנית, לעיל ה"ש 23, בעמ' 19.

[37] Douglas W. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws (1967).

[38] לקשר עקיף ראו את המחקר היסודי בנושא: Robert A. Dahl and E.R. Tufte, Size and Democracy (1973). כן ראו גם: Gary W. Cox, Making Votes Count: Strategic Coordination in the World's Electoral Systems (1997); William Roberts Clark and Matt Golder, Rehabilitating Duverger's Theory: Testing the Mechanical and Strategic Modifying Effects of Electoral Laws, 39(6) Comp. Pol. Stud. 679 (2006); Allen Hickenand and Heather Stoll, Are all Presidents Created Equal? Presidential Powers and the Shadow of Presidential Elections, 46(3), Comp. Pol. Stud. 291 (2013); Orit Kedar, Liran Harsgor and Raz A. Sheinerman, Are Voters Equal under Proportional Representation? 60(3) Am. J. Pol. Sci. 676 (2016).

לקשר ישיר ראו: Arend Lijphart, Patterns of democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Democracies (1999); Arend Lijphart, Electoral Systems and Party Systems: A study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990 (1994).

[39] Rein Taagepera, The Size of National Assemblies, 1 Soc. Sci. Res. 385 (1972).

[40] בפרספקטיבה של ניתוח כלכלי, עלויות העסקה של הבוחרים קטנות ככל שרוצים ליצור אינטראקציה עם הנציגים. מצב דברים זה מאפשר לחסרי יכולת ולקבוצות מוחלשות להגדיל (באופן יחסי) את כוחם הפוליטי ואת ייצוג האינטרסים שלהם למול קבוצות חזקות. Wong, לעיל ה"ש 12, בעמ' 51.

[41] Leah Brooks, Justin Phillips and Maxim Sinitsyn, The Cabals of a Few or the Confusion of a Multitude: The Institutional Trade-Off between Representation and Governance, 3(1) Am. Econ. J. Econ. Policy 1 (2011); Delbert Taebel, Minority Representation on City Councils: The Impact of Structure on Blacks and Hispanics, 59(1) soc. sci. Q. 142 (1978).

[42] Alessandro Ferrara, Cost-Benefit Analysis of Multi-Level Government: The Case of EU Cohesion Policy and of US Federal Investment Policies (2010).

[43] Bas Denters et al., Size and Local Democracy (2014); David Stadelmann, Marco Portmann and Reiner Eichenberger, The Law of Large Districts: How District Magnitude Affects the Quality of Political Representation, 35 Eur. J. Pol. Econ. 128 (2014).

[44] החציון עומד על נציג לכל 56,793 אזרחים.

[45] ואכן, רוב (12 מתוך 15) המדינות בעלות יחס הייצוג הגבוה ביותר הן מדינות עם מעל 100 מיליון אזרחים, וכל 31 המקומות הראשונים הן מדינות קטנות מאוד (מתחת ל־1 מיליון אזרחים).

[46] ראו לדוגמה: Jowei Chen and Neil Malhotra, The Law of k/n: The Effect of Chamber Size on Government Spending in Bicameral Legislatures, 101(4) Am. Pol. Sci. Rev. 657 (2007); John Charles Bradbury and Mark W. Crain, Legislative Organization and Government Spending: Cross-Country Evidence, 82 Journal of Public Economics 309 (2001); Alessia De Santo and Benot Le Maux, On the Optimal Size of Legislatures: An Illustrated Literature Review, 77 Eur. J. Pol. Eco. 102317, 7 (2023).

[47] בשני המדדים, הנתונים נלקחו ממאגר הנתונים הפתוח של V-DEM בתאריך 24.3.2024.

[48] הקשר הלינארי מבוסס על 138 מדינות בגודל שכיח. בהתאם למתודולוגיה שהנחתה אותנו לאורך המחקר, סיננו מדינות קטנות מאוד (פחות ממיליון נפשות) ומדינות גדולות מאוד (למעלה ממיליון נפשות) על מנת לצמצם סטיות בנתונים על יחס הייצוג. בשני המקרים מדובר בקורלציה מובהקת (95%).

[49] Wong, לעיל ה"ש 12, בעמ' 51.

[50] Scot Schraufnageland and Ben S. Bingle, Legislature Size and Non-Elite Populations: Theory and Corroborating Evidence, 8 J. Pol. & L. 242 (2015).

[51] בחינה של הקורלציה בין עשירון הציון בתוצר לנפש (GDP) לבין יחס הייצוג מראה כי קיימת קורלציה (חלשה יחסית ברמה של 90%). ככל שעשירון התוצר נמוך יותר (כלומר, תוצר נמוך יותר לנפש), יחס הייצוג במדינה נמוך יותר (כלומר, נציג בפרלמנט לכמות גבוהה יותר של אנשים).

[52] בחינה של הקורלציה בין רבעון הציון במדד השחיתות (CPI) לבין יחס הייצוג מראה כי קיימת קורלציה (חלשה יחסית ברמה של 90%).

[53] לא בוצעה השוואה לקבוצת ייחוס של מדינות דמוקרטיות או מדינות המשתייכות ל־OECD שכן בקרב מדינות אלה יש מעט מאוד מדינות המשתייכות לרבעון ה־3 ואין כלל מדינות המשתייכות לרבעון ה־4, באופן שאינו מאפשר להציג תמונה מלאה ביחס לארבעת הרבעונים.

[54] הנתונים נלקחו מאתרי האינטרנט הרשמיים של הממשלות במדינות שנבחרו להשוואה. המדינות הרלוונטיות נבחרו על בסיס שלושה קריטריונים: (1) רלוונטיות – מדינות שרלוונטיות להשוואה מול ישראל על בסיס גודל אוכלוסייה ותוצאות דומות במדדים פוליטיים וכלכליים בינלאומיים; (2) איכות המשילות – מדינות המדורגות גבוה במדד ה-Governance Indicator של הבנק העולמי, המהוות סמן של רמה רצויה של תפקוד שלטוני; (3) ערך מחקרי – מדינות אשר שונות מישראל במדדים אלה, אולם יש להן ערך מחקרי הנובע מיסודות משפטיים משותפים, הקשר היסטורי ומה והשפעות פורמליות ובלתי-פורמליות על הפוליטיקה בישראל. חישוב מספר השרים נעשה על בסיס החברים הקבועים ובעלי זכות הצבעה במליאת הממשלה, לרבות ראש הממשלה; תפקידים נוספים ברשות המבצעת (למשל סגני שרים) לא נכללו בספירה. חישוב מספר המשרדים נעשה לפי מה ההגדרה המתאימה בכל מדינה כמשרד ממשלתי (ministry או department). ככל שיש פער בין מספר השרים למספר המשרדים הוא יכול לנבוע משרים בלי תיק, ריבוי שרים בתוך משרדים או מכך ששר אחד (או יותר) מחזיק ביותר ממשרד אחד בו זמנית.

[55] לא כולל את הנשיא, שעומד בראש הקבינט אבל לא נחשב חבר בו.

[56] מספר זה מתייחס למספר המחלקות (departments) של הרשות המבצעת של ארצות הברית; עם זאת, בקבינט מכהנים גם ראשי סוכנויות נוספות של הממשל, שלא מוגדרות כמחלקות.

[57] בבלגיה מקובל ששרים מחזיקים גם ב"תחומי אחריות", אשר מבחינה ארגונית לא מהווים משרדי ממשלה אך הם מוגדרים מראש ועומדים בפני עצמם בחלוקת התיקים בממשלה.

[58] David C. Rose et al., Improving the Use of Evidence in Legislatures: The Case of the UK Parliament, 16(4) Evidence & Policy 619, 620 (2020).

[59] אילנית בר "הגדלת מספר חברי הכנסת ("החוק הנורבגי") – אומדן עלות מעודכן" הכנסת, מרכז המחקר והמידע (22.1.2023). עלות זו כוללת הכוללת את עלויות השכר של חבר הכנסת, עלויות השכר של שלושה יועצים פרלמנטריים, תקציב לשכה הכולל את תקציב הקשר עם הציבור וכן עלות רכב ותקורות.

[60] זוהי עלות לא מבוטלת שזכתה להכרה בספרות. Brian Frederick, The People's Perspective on the Size of the People's House, 41(2) Political Science & Politics 329, 329 (2008).

[61] ראו בהקשר זה: Jeremy Waldron, The Dignity of Legislation (1999).

[62] צבי זרחיה "המחיר רק עולה: עלות הבחירות – לפחות 2.7 מיליארד שקל" כלכליסט (21.6.2022).

[63] אילנית בר "אומדן עלויות ההקמה והתפעול של משרדי הממשלה החדשים בממשלה ה-35" הכנסת, מרכז המחקר והמידע (19.11.2020).

[64] צבי זרחיה "עלות החוק הנורבגי: לפחות 35 מיליון שקל בשנה" כלכליסט (9.1.2023).

[65] Barry R. Weingast, Kenneth A. Shepsleand and Christopher Johnsen, The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics, 89 J. Polit. Econ. 642 (1981).

[66] Bradbury and Crain, לעיל ה"ש 46, בעמ' 320. השניים מצאו כי: "As predicted, unicameral size is positively related to government spending. A one-percent increase in unicameral legislature size is associated with a 0.17 percent increase in government spending as a percent of GDP". ראו גם ביפן: Steven R. Reed, Seats and Votes: Testing Taagepera in Japan, 15(1) Electoral Stud. 71 (1996).

[67] בעיית המאגר המשותף של הארדין (Hardin's Tragedy of the Commons) מתארת מצב שבו משאב משותף מתדלדל כאשר פרטים פועלים מתוך אינטרס עצמי. כאשר כל פרט מנצל את המשאב המשותף באופן מקסימלי לטובתו האישית, בלי להתחשב בהשפעות ארוכות טווח על המשאב עצמו, התוצאה היא ניצול יתר והרס המשאב. Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons 162 Science 1243 (1968). בעוד שהארדין עסק בבעיה זו בהקשרה האקולוגי (דיג יתר) כדוגמה בולטת, כלכלנים ומדעני מדינה ייבאו אותה לתחומי הידע שלהם.

[68] De Santo and Maux, לעיל ה"ש 46, בעמ' 8.

[69] מחקרים אלה מזהים גורמים מתערבים רבים בקשר שבין השניים: שיטת הבחירות (ראו Danilo Freire et al., The Effect of Legislature Size on Public Spending: A Meta-Analysis, SocArXivs (Jun.23, 2020)), ההתנהגות והחוקים שקודמו על־ידי כל מחוקק אינדיבידואל (Roberto Ricciuti, Trading Interests: Legislature Size, Constituency Size and Government Spending in a Panel of Countries, 93(1) Rivista di Politica Economica 315 (2003)) וקבוצות אינטרס (שם). ראו גם ביישום ביחס למחוקקים המדינתיים בארצות הברית, אשר אף שם יש ממצאים סותרים: Wong, לעיל ה"ש 12, בעמ' 50.

[70] שאלון הסקר נערך בתאריכים 5.3.2024 עד 7.3.2024 על־ידי תכלית – המכון למדיניות ישראלית באמצעות הפלטפורמה הדיגיטלית iPanel בסקר דיגיטלי כתוב. הסקר כלל 15 שאלות תוכן סגורות, אשר הוצגו למשתתפים בשפה העברית. קודם לשאלות התוכן, המשתתפים נשאלו על המגדר שלהם, שיוך אזורי, לאום וכן דת (לפי החלוקה: יהודיה חילונית, יהודיה מסורתית, יהודיה דתייה, יהודיה חרדית, דרוזית, ערביה נוצריה וערביה מוסלמית). המדגם כלל 601 משתתפים, מהם 501 יהודים ו־100 דרוזים, ערבים נוצרים או ערבים מוסלמים. טעות הדגימה בקרב כלל המשתתפים היא 4.4%~.

[71] Murphy, לעיל ה"ש 7, בעמ' 13.

[72] ראו Loewenberg, לעיל ה"ש 5, בעמ' 7–8.

[73] Frederick, לעיל ה"ש 59, בעמ' 331.

[74] Jacobs Kristof and Simon Otjes, Explaining the Size of Assemblies: A Longitudinal Analysis of the Design and Reform of Assembly Sizes in Democracies around the World, 40 Elect. Stud 280 (2015).

[75] רהט, ברנע, קניג ופרידברג, לעיל ה"ש 1, בעמ' 622–623.

[76] הגדלה של בית מחוקקים עשויה להוביל להשלכות שליליות על חברי בית המחוקקים ועל יכולתם להשתתף בתהליך הפוליטי, בתוך המפלגה ובפרלמנט באופן רחב. Ingver Mattson, Private Members' Initiatives and Amendments, in Parliaments and Majority Rule in Western Europe 448, 470 (Herbert Doring ed., 1995). הסוגיה נבחנה אמפירית ביחס לבית הנבחרים הגרמני, הבונדסטאג. ראו במקור: Suzanne S. Schüttemeyer, Hierarchy and Efficiency in the Bundestag: The German Answer for Institutionalizing Parliament, in Parliaments in the modern world: Changing institutions 29 (Gary W. Copeland and Samuel C. Patterson eds., 1994); המצוטט אצל Mattson, שם, בעמ' 487. שורש ההסבר לכך, כך נטען, הוא עלות קבלת ההחלטות: ככל שגודל הפרלמנט קטן יותר, כך עלות קבלת ההחלטות קטנה יותר. Mattson, שם, בעמ' 471.

[77] Paul Pierson, Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics, 94(2) Am. Pol. Sci. Rev. 251 (2000).

[78] ראו בהקשר נוסף: Stan Liebowitz and Stephen E. Margolis, Policy and Path Dependence: from QWERTY to Windows 95, 18 Regulation 33 (1995).

[79] להרחבה על שמרנות משפטית כתופעה ראו בל יוסף "טיעון לטובת אג'יליות פרלמנטרית" תגוביות משפט (25.6.2023).

[80] הצעת חוק־יסוד: הכנסת, לעיל ה"ש 13.

[81] ראו במאגר החקיקה הלאומי.

[82] ראו בהקשר זה הצעות שונות מבית תכלית – המדיניות ישראלית.