עילת הסבירות משמשת את בתי המשפט כאמת מידה לביקורת על פעילות הממשלה וגופי המינהל הציבורי. עד היום, כמעט ולא נערכו בדיקות מקיפות על היקף ההשפעה שלה בפועל, בפרט ביחס לנושא המינויים הממשלתיים המצוי בלב המחלוקת בין תומכי העילה ומתנגדיה. במחקר זה, נבחנו כל פסקי הדין משני העשורים האחרונים (2022-2003) שבהם הועלתה טענה כי מינוי שקודם בממשלה אינו סביר באופן קיצוני ודינו להיפסל. המחקר מציג נתונים כמותיים ואיכותניים על היקף ההתערבות של בתי המשפט והסיטואציות שבהן לדעת ההלכה הפסוקה מינוי ממשלתי מהווה חריגה ממתחם הסבירות השמור לממשלה.
ד״ר אלעד גיל | ד״ר בל יוסף
לקריאת המאמר המלא >>
עילת הסבירות חולשת על תחומים רבים של קבלת ההחלטות על ידי הממשלה ויתר זרועות הרשות המבצעת. תחום מרכזי המצוי במחלוקת בין תומכי העילה ומתנגדיה הוא הפעלתה ביחס למינויים ברשות המבצעת המצויים בסמכויות גורמים פוליטיים. קיים חשש מצד מבקרי עילת הסבירות כי השימוש בסטנדרט בעל ״רקמות פתוחות״ כעילת ביקורת מרכזית על הליכי מינוי מעביר את מרכז הכובד של ההכרעה בדבר טיב המועמד והתאמתו לתפקיד מבעל הסמכות המנהלית לבית המשפט.
בנייר זה ביקשנו לבחון מה הנתונים מלמדים ביחס לשאלה הזו. הבדיקה מתמקדת בשלושה סוגים של מינויים: מינוי שרים/סגני שרים (לרבות החלטה על העברה מכהונה), סמכות המסורה לראש הממשלה לפי חוק יסוד: הממשלה; מינויים המאושרים בממשלה כמפורט בתוספת השנייה לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט- 1959 או מכוח חיקוק אחר או החלטת ממשלה; ומינויים הכרוכים אישור שר או גורם בכיר אחר ברשות המבצעת (יועץ משפטי לממשלה, תאגידים ציבוריים וכו׳. להלן: ״מינוי שר״) לפי חיקוקים שונים. לדוגמה, לפי הוראות חוק החברות הממשלתיות, תשל"ה– 1975, דירקטורים לחברות ממשלתיות ממונים על ידי שר האוצר והשר האחראי על החברה הממשלתית.
ממצאים עיקריים
בין השנים 2022-2003 פורסמו פסקי דין ב-64 עתירות נגד מינויים ברשות המבצעת בהן הועלתה מצד העותרים טענה לאי-סבירות במינוי.[1]
במבט כללי, 12 עתירות התקבלו, מתוכן 7 על יסוד חוסר סבירות ו-5 על יסוד עילה אחרת. סך הכול, הטענה בדבר אי-סבירות המינוי התקבלה ב-11.1% מהעתירות בהן ניתן פסק דין.
2 מתוך 23 עתירות שעסקו במינויים בסמכות הממשלה התקבלו על יסוד עילת הסבירות.
2 מתוך 13 עתירות שעסקו בכהונת שרים התקבלו על יסוד עילת הסבירות. הראשונה עוסקת בכהונת הרב יעקב ליצמן כסגן שר במשרד הבריאות והשנייה בכהונת הרב אריה דרעי במשרדי הבריאות והפנים. בשני המקרים, הסבירות לא היתה הטעם היחיד שהיווה בסיס משפטי לפסילת המינוי.
המינויים שנמצא בהם פגם על יסוד עילת הסבירות
1. מינוי על ידי שר (2006). מינויו של תנ"צ בנצי סאו לתפקיד מזכיר המטה המבצעי של השר לביטחון פנים (2006), על רקע מסקנות ועדת אור כי הוא לא יקודם בתפקיד במשך ארבע שנים בשל אחריותו לכשלים שהתגלו בפעילות המשטרה באירועי אוקטובר 2000.[2]
2. מינוי על ידי שר (2007). הארכת כהונת יהושע שדה כמנהל אגף הרישוי במשרד התחבורה, על רקע עבירות משמעתיות עליהן הודה והורשע, הקשורות לתפקידו.[3]
3. מינוי על ידי הממשלה (2009). מינויו של שר-שלום ג'רבי למנכ"ל משרד המדע לתקופת ניסיון בת 6 חודשים, על רקע החלטת ועדת המינויים בראשות נציב שירות מדינה כי הוא אינו כשיר לכהן בתפקיד.[4]
4. מינוי על ידי הממשלה (2012). החלטת שר האוצר שלא למנות לתפקיד ראש רשות המיסים את המועמד שהומלץ על ידי ועדת האיתור, ולכנס ועדה חדשה תחתיה וקביעת כללי סף חדשים לתפקיד. בשל מקבץ נסיבות שהוגדר על ידי בית המשפט כחריג, נקבע כי ההחלטה שלא לקבל את המועמדות שהומלצה על ידי ועדת האיתור פסולה בשל חריגתה ממתחם הסבירות.[5]
5. מינוי על ידי ראש הממשלה (2015). ביטול כהונתו של יעקב ליצמן כסגן שר הבריאות על רקע הקביעה כי סגן שר המכהן במשרד בו ראש הממשלה מכהן כשר ובפועל סמכויות המשרד מצויות באחריות הסגן היא בלתי סבירה בצורה קיצונית. משמעות ההחלטה היא ביטול המוסד של סגן שר במעמד שר.[6]
6.מינוי על ידי שר (2019). ביטול החלטת שר המדע שלא למנות את פרופ' יעל אמתי לחברה במועצת הנגידים של קרן גרמניה-ישראל, בשל חתימתה, כ-16 שנה לפני המינוי, על עצומה התומכת בסטודנטים ומרצים המסרבים לשרת בשטחים. הוחלט להחזיר את ההחלטה לבחינה מחודשת של השר.[7]
7. מינוי על ידי ראש הממשלה (2023). קביעה כי החלטת ראש הממשלה נתניהו שלא להעביר את הרב אריה דרעי מכהונתו כשר הפנים ושר הבריאות אינה סבירה, על רקע צבר הרשעותיו ומשמעות הפגיעה באמון הציבור בשל הותרת דרעי בתפקידו כשר.[8]
מתודולוגיה
בשל היקף העתירות המוגש לבג"ץ, ריבוי העתירות שבהן העותרים טוענים לחוסר סבירות, והיות עתירות רבות מתקבלות על-יסוד מספר עילות, מוקדה הבדיקה בהתערבות במינויים ממשלתיים. במסגרת זו נבחנו כל מינויי השרים/סגני שרים, מינויים באישור הממשלה ומינויים באישור שר בעשרים השנים האחרונות (החל מ-1.1.2003 ועד 31.12.2022) שהגיעו לכדי פסק דין שפורסם. הוחרגו מהבדיקה פסקי דין העוסקים במינויים בתחום של רשויות מקומיות, ועדות קרואות וכדומה בשל אופיים הייחודי, אשר מעלה מתח בהקשר של פוליטיקה מקומית ולא לאומית. איתור התיקים נעשה באמצעות מאגר המידע המשפטי נבו, בו אנו משתמשים באופן קבוע למחקרים אמפיריים. למיטב ידיעתנו, מאגר נבו הוא הרחב והמקיף ביותר מבין כל מאגרי המידע המשפטיים, ומאפשר חיפוש על-בסיס מילות מפתח.
נערך חיפוש שנתי/דו-שנתי בהליכים בפני בג״ץ בהתאם לסינון הבא: הופיעה בו המילה "מינוי" [מורפולוגי רגיל]; בנוסף, הופיעה בו המילה "סביר" או סבירות" [מדויק]. אותרו בסך הכול 64 עתירות העונות לתנאי החיפוש. התוצאות נבחנו באופן פרטני (ללא סינון מבוסס AI) על-מנת לסנן לפסקי דין שבהם עלתה טענה הכרוכה במינוי, אשר הממשלה או מי משריה הייתה מעורבת בו. כל פסק דין נקרא, ושדות רלוונטיים סומנו בטבלה: פרטי ההליך, תאריך, מהות העתירה, תוצאת העתירה (בינארי – התקבלה או נדחתה) ועילה (במקרה שהעתירה התקבלה). הממצאים מפורטים בטבלה לעיל. כמו כן, נמצאו שש עתירות נוספות העוסקות בסמכויות מינויים ממשלתיים ותפקידים בכירים, הגם שהן לא עוסקות במינוי ספציפי, כמפורט לעיל.
[1] ראוי לציין כי, לפי הנתונים הידועים, מרבית ההליכים בהם מועלית טענה נגד מינוי ממשלתי לא מסתיימים בפסק דין מנומק. חלק מהתיקים מסתיימים עוד לפני הגשת עתירה, אחרים מסתיימים בפשרה או מחיקה של העתירה. מכאן, יש להניח כי הוגשו עתירות נוספות נגד מינויים שלא משוקללות לבדיקה זו. ראו למשל, יואב דותן, ״קדם־בג״ץ״ ודילמות חוקתיות לגבי תפקידה של פרקליטות המדינה במסגרת ההתדיינות בבג״ץ, 159 משפט וממשל ז׳ (תשס״ד). [2] בג"ץ 4585/06 ועד משפחות הרוגי אוקטובר 2000 נ' השר לביטחון פנים (נבו, 24.10.2006) [3] בג"ץ 7542/05 גל פורטמן נ' מאיר שטרית (נבו, 11.2.2007) [4] בג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל (נבו, 24.11.2009) [5] בג"ץ 8134/11 עו"ד ורו"ח משה אשר נ' שר האוצר (נבו, 29.1.2012) [6] בג"ץ 3132/15 מפלגת יש עתיד בראשות יאיר לפיד נ' ראש ממשלת ישראל (נבו, 23.8.2015) [7] בג"ץ 5769/18 פרופ' יעל אמיתי נ' שר המדע והטכנולגיה (נבו, 4.3.2019) [8] בג"ץ 8948/22 אילן שיינפלד נ' הכנסת (נבו, 18.1.2023)
לקריאת המאמר המלא >>
