מאת טל אלוביץ' | אפריל 2024
תקציר
מלחמת חרבות ברזל, שנפתחה עם הטבח בשבת השחורה ב7.10.2023, השאירה את חותמּהּ על כל בית בישראל והשפיעה גם על תפקודה של הכנסת כמוסד, כבית נבחרים וכגוף המפקח על פעילות הרשות המבצעת. אף שזו אינה המלחמה הראשונה בשנות קיומה של המדינה, ובשים לב לכך שמדינת ישראל נמצאת במצב חירום תמידי, לכנסת אין נהלים מסודרים לאופן פעילותה בשעת חירום.
מיד עם פרוץ המלחמה, בין אם ביוזמת יו“ר הכנסת או בהסכמה בין חלקי סיעות הבית, הכנסת צמצמה את פעילותה. ישיבות המליאה בימי שלישי בוטלו, צומצמה האפשרות להגיש שאילתות דחופות, הצעות לסדר היום, דיונים מהירים וחקיקה פרטית, ואנשי מנהלת הכנסת הופנו לסיוע למשימות של הרשות המבצעת. כמו כן, נמנעה הכנסת מלציין במליאה את ימי הזיכרון הממלכתיים לראשי הממשלה דוד בן-גוריון ויצחק רבין ז“ל, למרות הוראת חוק מפורשת.
כך, דווקא בתקופת חירום, בה מועברות סמכויות נוספות לרשות המבצעת ותקינות תפקודה של הממשלה היא נושא של חיים ומוות לאזרחים רבים, הגוף האמון על הפיקוח על הרשות המבצעת צמצם את פעילותו. צמצום פעילות הכנסת נעשה כאשר במקביל נמתחת ביקורת רבה על תפקוד הממשלה וזרועותיה – חוסר התיאום בין משרדי הממשלה זכה למספר התייחסויות מצד מבקר המדינה, אמון הציבור בממשלה נמצא בשפל וחברי הכנסת והשרים מתקוטטים אלה עם אלה, תוך הטחת האשמות שונות.
הפיקוח הפרלמנטרי איננו מותרות. הוא מרכיב משמעותי במערכת הבלמים והאיזונים המתקיימת בדמוקרטיה בין הרשות המחוקקת, המבצעת והשופטת. בישראל, הפיקוח הפרלמנטרי מתקיים בידי חברי הכנסת במסגרת דיוני המליאה, דיוני הוועדות ובאמצעות שימוש בכלים פרלמנטריים דוגמת שאילתות, הצעות לסדר היום וקידום חקיקה פרטית. הפיקוח הפרלמנטרי מגלם תפיסה לפיה הממשלה, על-אף שהיא משקפת את רוב נבחרי הציבור התומכים בה מכוח ההסכמים הקואליציוניים, מחויבת בדין וחשבון בפני הכנסת כמוסד, זאת מכוח האחריותיות שלה כלפי הציבור.
חשוב לציין כי שינוי בהפעלת הפיקוח על הרשות המבצעת בשעת חירום אינו דבר חריג ואין בו כשלעצמו להצביע על בעיה. אך ראוי לבחון, על רקע הימשכות המלחמה ודיווחים על תת-תפקוד של לפחות חלק מגופי הממשל בתגובה אליה, כיצד השפיעה תקופת המלחמה על פעילות הכנסת? והאם ניתן להצביע על צעדים לשיפור המצב בעתיד? שאלות אלה מתחדדות אל מול חולשתה המוסדית של הכנסת בתפקידה כמפקחת על הרשות המבצעת בישראל ועצמאותה הרבה של הרשות המבצעת שלה.
נייר זה מבקש לבחון את האופן שבו השפיעה המלחמה על מרחבי הפיקוח הפרלמנטריים בכנסת במהלך שלושת חודשי המלחמה הראשונים, תוך התייחסות לכלים הפרלמנטריים, לישיבות המליאה תקציר 3 ולישיבות הוועדות. ההשפעה נבחנה אל מול פעילות הכנסת ה25 בכנס הקיץ ,2023 וכן ביחס לפערים בין הפעילות בכנסי הקיץ וכנסי החורף מהכנסת ה20 ואילך. בנוסף, נערכה בחינה איכותנית בדבר התנהלות הכנסת במצבי מלחמה קודמים בהם היא לא שהתה בפגרה: מלחמת ששת הימים, מלחמת לבנון הראשונה, מלחמת לבנון השנייה ומבצע צוק איתן.
עיקרי הממצאים:
מאז 7 באוקטובר 2023 נסוגה הכנסת מתפקידה כמפקחת על הממשלה – הן בהשוואה להיקף פעילותה בכנס הקודם שלה (קיץ 2023) והן בהשוואה למלחמות עבר שהתרחשו במהלך כנס פעיל. מציאות זו מצביעה על לאקונה מהותית במתכונת פעילותה של הכנסת בשעת חירום ועל צורך אקוטי למסד את פעילותה כגוף המפקח על הממשלה דווקא בתקופה שבה הרשות המבצעת מקבלת סמכויות נרחבות מבשגרה.
הבחינה הראשונה שנערכה מעלה כי ב12השבועות הראשונים לכנס החורף 2024 חלה ירידה משמעותית בהיקף הפעילות של הכנסת בכלל, והשימוש בכלים פרלמנטריים בידי חברי הכנסת בפרט, בהשוואה לכנס הקיץ 2023.
במרחב הוועדות חלה ירידה של כ40% במספר הישיבות ביחס לכנס הקיץ החולף. הירידה בהיקף הישיבות הורגשה לאורך כל שלושת החודשים הראשונים, כאשר בכל שבוע התקיימו בממוצע 48 ישיבות בכלל הוועדות, לעומת ממוצע של 78 ישיבות בשבוע בתקופת ההשוואה. במקביל, היקף הישיבות החסויות שנתקיימו במהלך שלושת החודשים הראשונים ללחימה עלה ב216% לעומת כנס הקיץ.
מספר הישיבות אינו יכול ללמד בפני עצמו על איכות העבודה או טיב הפיקוח, אך הוא מצביע על ירידה בהיקף ההזדמנויות לפיקוח, כלומר במספר הישיבות המפגישות אזרחים, גורמי ממשל וחברי הכנסת, היכולים במסגרתן להציף סוגיות ולפעול לקבל מענה.
בנוסף, חלה ירידה של 20% במספר ישיבות המליאה והן התקצרו בממוצע ב.43%התקצרותן של ישיבות המליאה מלמדת על צמצום משך הדיונים ומספר הפיליבסטרים, לצד התמקדות בנושאים שנמצאים יחסית בהסכמה.
בהתייחסות לכלים הפרלמנטריים הפעילים במליאה, מספר השאילתות הדחופות שאושרו פחת ב80%; מספר ההצעות לסדר היום שאושרו פחת ב42%; ודיונים על הצעות חוק פרטיות במליאה נעלמו כמעט לחלוטין – רק שישה דיונים כאלה התקיימו בתקופה האמורה, לעומת 225 בתקופה המקבילה בכנס הקיץ. גם מספר הדיונים המהירים שאושרו לדיון פחת ב27% בתקופת ההשוואה.
בדיקה שנייה העלתה כי לא ניתן לייחס את היקף הירידה בפעילות בכנס החורף 2024, במכלול הכלים הפרלמנטריים שנבחנו, לשונּוּת הרגילה שקיימת באותה כנסת בין כנס קיץ, הנחשב לפחות פעיל, לכנס חורף, שבה ישנה לרוב עלייה בפעילות. ניתוח השונוּת בפעילות הכנסת בין כנס חורף לכנס קיץ בשנים 2022-2015 מעלה כי הפרש הפעילות בין כנס הקיץ 2023 לכנס החורף 2024 בזמן מלחמת חרבות ברזל חורג מהשונות הרגילה הקיימת בין כנסים שונים באותה הכנסת בתקופה שנבחנה.
הבדיקה השלישית שנערכה מצאה שבניגוד למלחמות קודמות שהתקיימו במקביל לכנס כנסת פעיל, מלחמת חרבות ברזל השפיעה באופן מהותי על פעילות הכנסת ה-25. ניתוח מקרי המבחן מלמד שבמלחמות ובמבצעים קודמים שהתרחשו במקביל לתקופת מושב פעילה המשיכה הכנסת לעסוק בענייניה כרגיל, תוך שחברי הכנסת ממשיכים להשתמש בכלים הפרלמנטריים.
בבחינה השוואתית של מספר מרכיבי פעילות בפרלמנטרית בתקופת מלחמות ששת הימים, לבנון הראשונה, ולבנון השנייה ובמהלך מבצע צוק איתן , ניכר כי ההתנהלות במסגרת חרבות ברזל מהווה מקרה קיצון של צמצום פעילות הכנסת בעת מלחמה:
מניתוח מקרי המבחן עולה כי עד מלחמת חרבות ברזל, בזמן מלחמה הכנסת לא נהגה להגביל את עצמה, וככל שאכן קרה הדבר, הרי שהוא נעשה בהסכמה מלאה של כל סיעות הבית. אמנם השינוי בפעילות הכנסת ובכלים הפרלמנטריים במהלך חרבות ברזל נעשה בהסכמה רחבה בין הקואליציה לאופוזיציה, אולם הסכמה זו לא היתה על דעת כולם. היעדרם של נהלים ברורים בתקנון הכנסת בדבר התנהלותּהּ במצב חירום, כיצד מגיעים להסכמות ומערערים עליהן וכיצד משמרים את סמכויות הפיקוח – מחייב נקיטת משנה זהירות ומחשבה על האופן הנכון שבו יש להסדיר סוגיות אלה בחוקי הכנסת והתקנון שלה.
עיון בשיח שהתקיים בנושא בכנסת בעשור הראשון לשנות ה2000, כמו גם בדוגמאות מהעולם (בדגש על תקופת מגפת הקורונה), מאפשרות לגבש מספר המלצות בדבר האופן בו נכון להסדיר את פעילות הכנסת בשעת חירום. המלצות אלה, המדגישות את הצורך לחזק את עקרון הפומביות המלווה את פעילות הכנסת, נועדו לשפר את פעילותה כבית הנבחרים וכגוף המפקח על הממשלה ולהגביר את אמון הציבור בפעולות בשעת חירום.
המלצות מרכזיות:
חקיקת חוק ייעודי למצב מלחמה או ”מצב מיוחד בעורף“ – החוק נועד להסדיר בחקיקה ראשית את מערכת היחסים בין הממשלה לכנסת בשעת החירום, לשמור על רציפות תפקוד הכנסת, להבטיח מעקב ראוי אחר חקיקת חירום ולשמור על רצף מידע בין הממשלה לכנסת – ודרכם לציבור. מומלץ כי החוק יכיל את הנקודות הבאות, שיכולות להיות מיושמות בנפרד או כמכלול בחוק ייעודי:
1. ביטול פגרה בעת מצב מלחמה או ”מצב מיוחד בעורף“ – מוצע לקבוע כי בהינתן מצב מלחמה או ”מצב מיוחד בעורף“, הכנסת לא תצא לפגרה, ואם היא כבר נמצאת בפגרה, עליה להתכנס בהקדם האפשרי למושב.
2. קביעת כללים לעניין השימוש בכלים פרלמנטריים במצב מלחמה או ”מצב מיוחד בעורף“ – מוצע כי לוועדת הכנסת תהיה הסמכות, לפי המלצת הנשיאות, לקבוע כללים מיוחדים לעניין הכלים הפרלמנטריים במלחמה או ב“מצב מיוחד בעורף“. מוצע כי ההחלטה תובא בפני המליאה.
3. הקמת ועדת משנה למעקב אחר חקיקת חירום – מוצע כי תוקם ועדת משנה אשר במצב מלחמה או ”מצב מיוחד בעורף“ תקיים מעקב אחר מכלול חקיקת החירום ופעולות נוספות של הרשות המבצעת. במצב הקיים ועדה זו יכולה לקום תחת ועדת הכנסת, או כחלק משינוי רחב יותר – במסגרתה של ועדת פיקוח ייעודית. הוועדה תדווח לוועדה הפרלמנטרית הממונה עליה ולחברי הכנסת אחת לשבוע.
4. פגישת עדכון שבועית בין ראש הממשלה לראש האופוזיציה – מוצע כי בשעת חירום שהיא תוצאה של מלחמה או ”מצב מיוחד בעורף“, תעלה תדירות פגישות העדכון בין ראש הממשלה לראש האופוזיציה מפעם בחודש לפעם בשבוע. זאת, כדי לשמור על עדכון שוטף בענייני היום ולחזק את האמון בין האופוזיציה לממשלה בשעת החירום.
5. קביעת חובת דיווח שבועית מטעם הממשלה – מוצע כי הממשלה תדווח אחת לשבוע במליאת הכנסת באשר למצב המלחמה או ה“מצב המיוחד בעורף“. מוצע כי במסגרת דיווח זה יתאפשר לחברי הכנסת להציג שאלות לשר המדווח. אפשר שהשר המדווח יהיה השר המקשר בין הממשלה לכנסת. דיווח על נושאי ביטחון חסויים ניתן יהיה לקיים בוועדת החוץ והביטחון.
המידע וההמלצות המובאות במחקר זה מוגשות במטרה לקדם את הכנסת כמוסד ליבה בדמוקרטיה הישראל ולשיפור מוכנותה, כמוסד, לתפקוד במצבי מלחמה. מוכנות זו נדרשת הן לאור ההיסטוריה הצבאית של מדינת ישראל והן בשים לב לכך שמלחמת חרבות ברזל עודנה נמשכת, נכון למועד כתיבת שורות אלה.
לקריאת המחקר המלא: