הצעת החוק שבכותרת מבקשת להסדיר בחוק ייעודי היבטים שונים בעבודתם, חובותיהם וזכויותיהם של חברי מועצה מכהנים בשלטון המקומי בישראל. אנחנו מביעים את תמיכתנו בהוראות העיקריות בהצעת החוק וממליצים להוסיף עליהן מספר תיקונים הכרחיים לטובת תיקון מלא של חולשת הקיים ולהגשמת תכלית הצעת החוק.

תמצית עמדתנו

• כיום, חברי המועצה הנבחרים בישראל מתקשים למלא את תפקידם כמייצגי האינטרסים של בוחריהם וכגורם מפקח ומבקר על עבודת הרשות המבצעת והעומד בראשה. הצעת החוק, המבקשת להסדיר את מערך הזכויות והחובות  של חברי המועצה בחקיקה ראשית ייעודית, צפויה לחזק את מעמדם ואת יכולתם למלא את תפקידם החיוני ומהווה צעד חשוב בדרך להכרה במעמדו השלטוני החשוב והמשפיע של השלטון המקומי בישראל.
• כדי להגשים את תכליתה, יש לחזק את הצעת החוק ברכיבים נוספים. לחולשתם של חברי המועצה בשלטון המקומי בישראל מיוחסים מספר גורמים מרכזיים מעבר לסוגיית הגמול, ובכללה מודל ניהול מקומי המתאפיין בריכוז עוצמה ניכרת בידי ראש הרשות המקומית ולעומתו, חסרון משמעותי של כלים ומשאבים מתאימים לחברי המועצה ביחס לתפקידם הפורמלי ולמידת הציפיות מבוחריהם. הדרך לביסוס יכולתם של חברי המועצה למלא את תפקידם החיוני בדמוקרטיה המקומית מחייבת הסדרה וטיפול במספר מישורים: הסדרת מעמדה המוסדי של המועצה הנבחרת,  הענקת  זכויות ותנאים בסיסים לחברי המועצה ובראשם גמול, קביעת חובות ואחריות ציבורית והענקת סמכויות וכלים ביצועיים מתאימים.
• לפיכך, אנו מציעים להוסיף לחוק הוראות העוסקות במעמדה של המועצה הנבחרת, תפקידה במארג הדמוקרטי המקומי ומערכת יחסיה עם שאר האורגנים ברשות המקומית.
• כמו כן, נדרש ל'עבות' את ההצעה בכלים נוספים להסרת חסמי הנגישות למידע ולהבטחת שקיפות ופיקוח יעיל על עבודת הרשות והעומד בראשה ובכלל זה; מיסוד ערוצי דיווח ומסירת מידע שוטפים ובפרט לראשי וועדות ולראש האופוזיציה, חיזוק ועדת הביקורת, שיפור מבנה וועדות החובה, ושיפור יעילותם של מנגנונים דיוניים ודיווחים קיימים.  ומיסוד  ערוצי תמיכה, דיווח וליווי בין משרד הפנים לבין הנבחרים המקומיים.
• שיפור נגישותם ויעילותם של מנגנונים דיוניים קיימים כמו הצעות לסדר היום, שאילתות, זימון ישיבות שלא מן המניין וקביעת הוראות בדבר אי הענות/ הפרה שלהם.
• מיסוד ועדת ביקורת חזקה בעלת סמכויות אפקטיביות. יכולת לזמן גורמי מקצוע ונושאי משרה לדיווח ולקבלת מידע. קביעת תחומי חובה לדוחות ביקורת בהתאם לנושאי ליבה חיוניים.^[1]
• שיפור מבנה ונושאי ועדות החובה והרשות באופן המחזק תחומי ליבה של בקרה תקציבית ומנהלית וביסוסן ככלי מרכזי לפיקוח ובקרה על עבודת ראש הרשות והדרגים המקצועיים.
• חובת פרסום תקופתי של נוכחות חברי המועצה בישיבות ובדיוני הוועדות בהם הם חברים ו/או עומדים בראשם וקביעת רף מינימום להשתתפות בדיונים ובוועדות כתנאי לקבלת גמול השתתפות והחזרי הוצאות.

נרחיב להלן.

א. הגרעון הדמוקרטי ברשויות המקומיות והשפעתו על הציבור

1. השלטון המקומי הוא מהמוסדות הפוליטיים החשובים בכל משטר דמוקרטי. העניינים המצויים על סדר יומו נוגעים למרחב חייו הקרוב של הפרט, ותהליכי קבלת ההחלטות שהוא מקדם משפיעים ישירות על זכויותיו, בריאותו ורווחתו.
2. חרף חיוניות תפקידו, קיימת חוסר בהירות בשאלת מעמדה, תפקידה והיקף סמכויותיה של המועצה הנבחרת. דרכי היבחרה, תפקידם וסמכויותיהם של הנבחרים המקומיים מוסדרים באופן חלקי בפקודת העיריות — חקיקה מנדטורית מיושנת שתוקנה טלאי על טלאי אינספור פעמים, ובעשרות הוראות חוק, תקנות והוראות מנהליות שונות. הצעת החוק שבכותרת, המבקשת להסדיר את מערך הזכויות והחובות של חברי המועצה בחקיקה ייעודית, תחזק את מעמדה של המועצה הנבחרת ואת יכולתם של הנבחרים המקומיים למלא את תפקידם החיוני כמבקרים ומפקחים על עבודת הרשות והעומד בראשה וכמייצגי האינטרסים של בוחריהם.
   
3. נכון להדגיש כי תפיסת החסר המאפיינת את ההסדרים הקיימים בנוגע למוסדות הדמוקרטיים המקומיים הינה תולדה ישירה לריכוזיות המאפיינת את מערכת יחסי הגומלין בין השלטון המקומי והמרכזי בישראל תחתיה השלטון המקומי נתפס בעיקר כזרוע הארוכה של הממשלה ופחות כמוסד שלטוני נבחר ונגיש לתושביו. לבנת היסוד להכרה במעמדו השלטוני המרכזי של השלטון המקומי, הינה חיזוק הדמוקרטיה המקומית וערכים של ייצוגיות, אחריותיות ודיווחיות במוסדות המקומיים ובראשם בעבודתם של חברי המועצה הנבחרים. במובן זה, הצעת החוק היא צעד חשוב בדרך לביסוס מעמדו החשוב והמשפיע של השלטון המקומי בישראל.
4. לחולשת המועצה המקומית כיום שלושה גורמים מרכזיים:

• (א) העדר הסדרה מהותית למעמד המועצה הנבחרת. המועצה הנבחרת הנה כ"כנסת זוטא" במארג הדמוקרטי המקומי בישראל, אולם ההסדרים הקיימים חסרים הסדרה של מעמדם, תפקידם וסמכויותיהם של חברי המועצה הנבחרים. מעמדה המשפט-חוקתי של המועצה הנבחרת כלל אינו ברור; חוקי היסוד, שהינם בבחינת ראשית חוקה לישראל, נעדרים התייחסות ישירה או עקיפה למוסדות המקומיים והוראות החוק המסדירות את פעילותו של השלטון המקומי, חסרות הגדרה מהותית למוסדות המקומיים הנבחרים ולמערכת היחסים ביניהם.
• (ב) אי מתן גמול או שכר לעבודת חברי המועצה. חברי מועצה בישראל פועלים בהתנדבות. אם אינם מקבלים שכר או גמול על עבודתם ואפילו לא זכאים להחזרי ההוצאות הכרוכים במילוי תפקידם הציבורי. העדר תגמול ממוני בסיסי מהווה חסם משמעותי למעורבות ציבורית הן להתמודדות בבחירות למועצה, הן לשרידות בתפקיד.^[2] מועמדים פוטנציאליים רבים, ובעיקר מקרב קבוצות חלשות ו/או הסובלות מנגישות פחותה למוקדי כוח מסורתיים ובתוכן: נשים, צעירים, קבוצות מיעוט ועוד, נרתעים מלהתמודד בבחירות המקומיות ופעמים הרבה אלו הנבחרים אינם משלימים את כהונתם או מתמודדים לכהונה נוספת. מציאות הפוגעת בערכים של ייצוגיות ושוויון ובמימוש הפוטנציאל הטמון בדמוקרטיה המקומית לשקף את הגיוון העמוק  המאפיין את החברה הישראלית.
• (ג) ריכוז הכוח במודל 'ראש הרשות החזק'. המודל הניהולי הנהוג בשלטון המקומי בישראל מתאפיין בריכוז עוצמה ניכרת בידי ראש הרשות המקומית הנבחר בבחירה ישירה ונהנה מסמכויות ביצועיות נרחבות ומשליטה כמעט מלאה על ניהול הדרג המקצועי.^[3] לעומתו, חברי המועצה, שהם הגוף הנבחר האחראי לפקח על ראש הרשות ולייצג את הציבור, חסרי כלים ומשאבים מתאימים ביחס לתפקידם הפורמלי ולמידת הציפיות מבוחריהם. חריגותה של ישראל טמונה בכך שמאז החלת הרפורמה לבחירה הישירה בשנות ה-70, שהעצימה את כוחם של ראשי הרשויות המקומיות, לא קודמו שינויים שתכליתם יצירת איזונים ובלמים במישור המקומי, ובפרט הקניית יכולות פיקוח ובקרה לחברי המועצה.^[4] ככלל, העומד בראש הרשות נהנה גם ממערכת קשרים ענפה עם משרדי הממשלה והדרגים הפוליטיים בשלטון המרכזי מכוחה הוא מגייס משאבים ותמיכה הנדרשים לניהול הרשות, אך גם תורמים לחיזוק מעמדו ולביצור שליטתו הניהולית. לעומתו, חברי המועצה הנבחרים מתקשים לנהל ערוצי קשר, היוועצות ותמיכה אפקטיביים אפילו מול משרד הפנים.

ב. נדרש 'שילוב כלים': מעמד, גמול וזכויות, סמכויות וכלים

5. הדרך לביסוס מעמדם של חברי המועצה ולחיזוק יכולתם למלא את תפקידם החיוני בדמוקרטיה המקומית מחייבת הסדרה בכמה מישורים במקביל. הצעת החוק כורכת בחכמה הוראות והסדרים שונים הנוגעים לתחומי עבודתם של חברי המועצה ומערכת היחסים שלהם עם הרשות והעומד בראשה, עם הציבור ועם משרד הפנים. להלן נתמצת את הכלים העיקריים:

טבלה 1. ריכוז הכלים המוקנים בהצעת החוק לחיזוק המועצה

6. אימוץ אגד ההוראות וההסדרים בהצעת החוק אכן עשוי להביא שיפור ניכר ביכולת העבודה של הנבחרים המקומיים.
7. הצעת החוק אף מגדילה לעשות ומוסיפה הוראות הקובעות הסדרים חדשים הנוגעים גם למערכת היחסים בין חברי המועצה ומשרד הפנים – המשרד הממשלתי המאסדר את עבודת השלטון המקומי. זהו נדבך קריטי בחיזוק עבודת הנבחרים המקומיים ואמירה חשובה כלפי מחויבותו של השלטון המרכזי לחיזוק איכותה של הדמוקרטיה המקומית. ככלל, ראוי לציין כי  הצעת החוק מציעה 'חבילת הסדרים' מורחבת יחסית להצעות חוק אחרות בתחום הממוקדות בסוגיית הסדרת תגמול ותנאים בסיסים לחברי מועצה וזאת מבלי להיכנס לעובי הקורה בשאלת מערכת התנאים שתאפשר את מימוש תפקידם הציבורי.^[5] יחד עם זאת, השינויים המוצעים אינם מספקים לשם הגשמת תכלית החוק של בנייה מוסדית של הגוף הייצוגי-דמוקרטי המרכזי בשלטון המקומי. אנו סבורים כי כדאי לנצל את 'חלון ההזדמנות' שנוצר לטובת תיקון מלא של חולשת הקיים ולהסדרת היבטים נוספים הנוגעים לטיוב עבודת הנבחרים המקומיים ולחיזוק תפקידם החיוני בדמוקרטיה המקומית.

ג. המלצות

8. מומלץ לכלול בהצעת החוק הוראות להסדרת הנקודות הבאות:

• (א) עיגון המעמד הנורמטיבי של המועצה. חיוני להוסיף להצעת החוק פרק המסדיר מהותית את מעמדה של המועצה הנבחרת, תפקידה במארג הדמוקרטי המקומי ומערכת יחסיה עם שאר האורגנים ברשות המקומית. הסדרה כאמור תוסיף בהירות וסדר למבנה החוקי-משפטי הקיים ותהא בעלת תרומה גדולה לביסוס מקומם המרכזי של השלטון והדמוקרטיה המקומיים במארג השלטון בישראל.
• (ב) הקניית סמכויות וכלים. לשם חיזוק וייעול עבודת הייצוג והפיקוח של חברי המועצה נחוץ להוסיף להצעת החוק כלים נוספים להסרת חסמי הנגישות למידע ולהבטחת שקיפות ובקרה יעילה, בכללם:
  • מיסוד ערוצי דיווח ומסירת מידע שוטפים ולפי בקשה מיוחדת מול הדרגים המקצועיים ברשות ובפרט לראשי וועדות ולראש האופוזיציה. בפרט, מתן זכות לנגישות מלאה למסמכים, דוחות ומידע בעל ערך ציבורי.
  • מיסוד תפקיד יו"ר אופוזיציה סמכויות וכלי הביקורת המוענקים לו.^[6]
  • שיפור נגישותם ויעילותם של מנגנונים דיוניים קיימים כמו הצעות לסדר היום, שאילתות, זימון ישיבות שלא מן המניין וקביעת הוראות בדבר אי הענות/ הפרה שלהם.
  • בניית ועדת ביקורת חזקה בעלת סמכויות אפקטיביות. יכולת לזמן גורמי מקצוע ונושאי משרה לדיווח ולקבלת מידע. קביעת תחומי חובה לדוחות ביקורת בהתאם לנושאי ליבה חיוניים.^[7]
  • שיפור מבנה ונושאי ועדות החובה והרשות באופן המחזק תחומי ליבה של בקרה תקציבית ומנהלית וביסוסן ככלי מרכזי לפיקוח ובקרה על עבודת ראש הרשות והדרגים המקצועיים.
  • חובת פרסום תקופתי של נוכחות חברי המועצה בישיבות ובדיוני הוועדות בהם הם חברים ו/או עומדים בראשם וקביעת רף מינימום להשתתפות בדיונים ובוועדות כתנאי לקבלת גמול השתתפות והחזרי הוצאות.
• (ג) הוראות ביחס לסמכויות משרד הפנים וועדת הפנים בכנסת
  • תמיכה וליווי מקצועי בחברי המועצה דרך הרחבה ומיסוד של ערוצי הקשר מחייבים מול מנהלי המחוזות במשרד הפנים או הקמת יחידה מקצועית ייעודית במנהל המקומי במשרד הפנים.
  • הגברת וחיזוק מנגנוני האכיפה וההענשה המונהגים כלפי הפרות חובות הקבועות בחוק של ראש הרשות מול חברי המועצה.
  • מיסוד מנגנון דיווח ייעודי שיכלול בקשה לדיון מיוחד מטעמם של חברי מועצה מכהנים לוועדת הפנים של הכנסת. זאת בנסיבות חריגות המצביעות על התנהלות חמורה/ אי חוקית או תת-תפקוד של רשות מקומית והעומד בראשה. הסמכת יו"ר וועדת הפנים לפניה מיוחדת למבקר המדינה לבחינת מקרים חריגים כתוצאה מההליך הדיוני בוועדה.
  • חיזוק מנגנוני האכיפה והפיקוח הקיימים במשרד הפנים על מילוי חובות הדיווח והשקיפות הקבועות בחוק.
• (ד) כלים נוספים לשיפור עבודת הרשות המקומית. חובה למינוי יעוץ משפטי פנימי בהיקף משרה מלאה בכלל הרשויות המקומיות וביטול הנוהל המאפשר למועצות מקומיות ואזוריות לקבל אישור להעסקת יועץ משפטי חיצוני- שאינו עובד הרשות.^[8]
  

ד. סיכום

הצעת החוק מהווה בשורה חשובה לשיפור איכות עבודתם של חברי המועצה ברשויות המקומיות. היא כוללת שינויים מבניים, ארגוניים ומוסדיים המהווים מענה ישיר לחולשות וחוסרים שזוהו לאורך השנים בשורה של מחקרים ודוחות ביקורת אשר למצבו הדמוקרטי החסר של השלטון המקומי בישראל. אמוץ הצעת החוק, יחד עם רשימת ההמלצות המוצעות בנייר עמדה זה, עשויים לתרום לטיוב יכולת הייצוג והפיקוח של חברי המועצה ובהתאמה לחזק את אמון הציבור במוסדות הדמוקרטים המקומיים. באופן זה, הצעת החוק תהא משום  בשורה אמיתית לדמוקרטיה המקומית בישראל. היא תוסיף בהירות למערכת יחסי הכוחות ברשות המקומית ותקדם ערכים של שקיפות, דיווחיות ואחריותיות במוסדות המקומיים – תשתית חיונית לתמיכה במהלכים לחיזוק  מעמדו העצמאי והמשפיע של  השלטון המקומי בישראל ולביזור סמכויות כלפיו.

נשמח להמשיך לעמוד לרשותכם לשם גיבוש המתווה החקיקתי הראוי תחת אמות המידה המפורטות לעיל.

הערות ומקורות

[1] דוח מבקר המדינה בנושא מצא כי רק מיעוטם של דוחות הביקורת עסקו בנושאי ליבה חיוניים לעבודת הרשות המקומית והעומד בראשה. ראו:  מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2010. "הביקורת ברשויות המקומיות" (2011), 150.

^[2] בהסתכלות בינלאומית משווה ישראל חריגה מאוד במדיניות אי מתן תגמול לחברי המועצות. רק במיעוט דמוקרטיות מפותחות חברי מועצה נבחרים פועלים בהתנדבות מלאה. להרחבה ראו: אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן, מתן תגמול כספי לחברי מועצות ברשויות המקומיות, המכון הישראלי לדמוקרטיה (2021). בעבר, חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות לחברי מועצה), (התשנ"ה–1995 ) העניק לחבר מועצה של רשות מקומית שאינו מקבל שכר מרשות מקומית זכות לקבל גמול מקופת הרשות המקומית להשתתפותו בישיבות המועצה אולם הסדר זה בוטל לאחר תקופה קצרה.

[3]  שפירא ופרידמן, חיזוק מעמדם של חברי מועצות ברשויות המקומיות, המכון הישראלי לדמוקרטיה(2020) 43-44.

^[4] ועדת זנבר, שהציעה רפורמה כוללת בשלטון המקומי בישראל. הציעה, בין היתר ,יחד עם חיזוק סמכויות הביצוע של ראש הרשות לחזק גם את מעמדה של המועצה המקומית בכל הנוגע לקביעת תקציב, תקן כוח אדם, חקיקת חוקי עזר וביקורת, ההמלצות התקבלו אך לא ייושמו.

[5] ראו לדוגמא: תיקון פקודת העיריות (גמול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי מועצה), התשפ"ג-2023, של חברי הכנסת יעקב אשר ודן אילוז הממוקדת בתשלום גמול עבור השתתפות בישיבות המועצה ובישיבות ועדות החובה של הרשות המקומית

[6] מיסוד וחיזוק תפקיד יו"ר האופוזיציה עשוי למתן במידה מסוימת את התמריצים הקיימים המנתבים את חברי המועצה להצטרף לקואליציה ולתמוך בראש הרשות.

[7] דוח מבקר המדינה בנושא מצא כי רק מיעוטם של דוחות הביקורת עסקו בנושאי ליבה חיוניים לעבודת הרשות המקומית והעומד בראשה. ראו:  מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2010. "הביקורת ברשויות המקומיות" (2011), 150.

[8] ראו לדוגמא את ממצאי דוח ביקורת המדינה: מבקר המדינה, דוח שנתי 71א: המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית- תפקידם והתנהלותם (2020). ליקויים חמורים התגלו גם בתחום העסקה של יועצים משפטים חיצוניים: מבקר המדינה, יעוץ ואספקת שירותים משפטיים בשלטון המקומי, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2016).