כשאנחנו חושבים על פיקוח פרלמנטרי, לרוב עולה בראש תמונה של חבר כנסת שתוקף שר בוועדה או במליאה. בפועל המציאות הרבה יותר מורכבת ומעניינת ולרשות הכנסת עומד מגוון רחב של זירות לפקח על הממשלה. בתוך כל זירה, כלים שונים ומגוונים, מהשאילתה הרגילה במליאה ועד לוועדת חקירה פרלמנטרית, כאשר כל כלי משרת מטרה אחרת ובעל רמת עוצמה שונה. ד"ר בל יוסף, חוקרת בכירה במכון תכלית, עושה סדר בכלי הפיקוח הפרלמנטרי השונים.

(זרקור זה מתבסס על מחקר מקיף בנושא פיקוח הכנסת על הממשלה. המחקר, ובו פירוט על כל המקורות, הדוגמאות והאירועים המפורטים בזרקור זה, זמין במלואו כאן).

מהן זירות הפיקוח השונות בכנסת?

את זירות הפיקוח הפרלמנטרי אפשר לחלק באופן גס לארבע: המליאה, הוועדות, פיקוח תקציבי ומערך התמיכה של הכנסת. השתיים הראשונות, המליאה והוועדות, הן זירות פיזיות ממש שבהן מתקיים פיקוח בכלים שונים. במליאה מתקיים הפיקוח בעל האופי הפופולרי יותר. המליאה זוכה לסיקור תקשורתי מתמיד, היא זירה פוליטית "טהורה" שכן ככלל רק השרים וחברי וחברות הכנסת מורשים להיכנס אליה ולהשמיע בה קול. הוועדות הן זירה ייחודית בשל האופי המקצועי יותר. אופי זה ניתן מגודלן של הוועדות (ככלל, חמישה-עשר חברי וחברות כנסת) שמאפשר תהליכי קבלת החלטות איכותיים יותר. בהדהוד למילותיו של ג'יימס מדיסון – מהאבות המייסדים של ארצות-הברית ומעצבי החוקה האמריקנית – הוועדה גדולה מספיק כדי להכיל גיוון של דעות, עמדות וקולות, אך קטנה מספיק כדי לאפשר דיון יסודי וקבלת החלטה משותפת. האופי המקצועי מיוחס לוועדות גם כיוון שאליהן מורשים להיכנס בעלי מקצוע, אנשי הרשות המבצעת, מומחים וגורמים בעלי עניין, שמשמיעים את עמדתם בטרם תתקבלנה החלטות. שתי זירות נוספות הן לא זירות פיזיות, אלא חולשות על כל תחומי העשייה של הכנסת ומלוות אותם. האחת היא פיקוח תקציבי, שמתבצע הלכה למעשה בכל הזירות – המליאה, הוועדות ומערכי התמיכה. במסגרתו הכנסת מפקחת על האופן שבו הרשות המבצעת מיישמת את תקציב המדינה. השנייה היא מערך התמיכה, הכולל את כל הצוותים המקצועיים והכלים הטכניים המאפשרים את עבודת הפיקוח. זירה חיונית זו מאפשרת לחברי וחברות הכנסת לקבל את המידע שלו הם זקוקים כדי לקבל החלטות.

הכלים השונים בתוך זירות הפיקוח: שקלול תמורות בין תדירות לעצימות

החלוקה לארבע זירות אינה יכולה למצות את הדיון, שכן בכל זירה יש מגוון רב של כלים. למעשה, ניתן להציע שני קריטריונים עיקריים שיכולים להנחות את הבחינה של הכלים השונים: תדירות השימוש – באיזו תדירות נעשה שימוש בכלי הפיקוח (פעמיים ביום כמו במקרה של שאילתות או פעם בשנה כמו במקרה של אישור תקציב?); ועוצמת מנגנון הפיקוח – עד כמה מדובר בכלי חזק שמשנה מציאות (נחשוב על הפער בין הצעה לסדר יום שנועדה להניח סוגיה על סדר יומה של המליאה, שבמקרים רבים כלל לא נדונה, לבין החלטה על הקמת ועדת חקירה פרלמנטרית). בין השניים יש שקלול-תמורות (trade-off), שאותו ניתן לדמיין כמעין מקבילית כוחות: ככלל, ככל שעוצמתו של כלי הפיקוח חזקה יותר, כך השימוש בו יותר נדיר; וההפך – ככל שעוצמתו של כלי הפיקוח חלשה יותר, כך משתמשים בו באופן תדיר. הדיונים בוועדות הן דוגמה לכלי שנעשה בו שימוש תדיר אבל עוצמתו מוגבלת, בעוד שהצעת אי-אמון היא כלי עוצמתי מאוד אבל נעשה בו שימוש רק במקרים חריגים.

עתה, משהובהרה הדינמיקה בין כלי הפיקוח, נסקור בקצרה את הכלים השונים שעומדים לרשות הכנסת במסגרת מלאכת הפיקוח הפרלמנטרי, בהתאם לחלוקה זו.

הזירה הפופולרית: כלי פיקוח במליאה

את כלי הפיקוח במליאה ניתן, בהתאם לאמור לעיל, לחלק לשלושה סוגים. כלי פיקוח המופעלים בשגרה, אשר הם לרוב בעלי עצימות נמוכה; כלי פיקוח בשימוש תקופתי, בעוצמה בינונית; וכלי פיקוח בשימוש נדיר, בעלי עצימות גבוהה.

כלי הפיקוח השגרתיים

שאילתות רגילות השאילתה הרגילה היא הכלי הבסיסי ביותר לפיקוח פרלמנטרי. כל חברת כנסת יכולה להגיש עד 30 שאילתות במושב, כל אחת עד 50 מילים, ולשאול את השרה על כל נושא קונקרטי שבסמכותה. לרשות השרה עומדים 21 ימים להשיב במליאה, וחברת הכנסת יכולה לשאול שאלת המשך. זה נשמע פשוט, אבל יש כאן מנגנון משמעתי: אם חברת הכנסת לא נוכחת כשהשרה עונה, היא מאבדת את הזכות לשאילתה נוספת באותו נושא.

שאילתות דחופות גרסה מהירה של השאילתה הרגילה: יכולה להכיל רק 40 מילים, אבל התשובה מגיעה כעבור מספר ימים. יושב-ראש הכנסת מאשר רק 4 שאילתות דחופות בשבוע לכל הכנסת, וחשוב: לא יותר מאחת באותו נושא. הסיבה? למנוע "הצפה" של סדר היום בנושאים זהים.

שאילתות ישירות הכלי הכי פשוט אבל במקרים רבים גם נזנח. חבר הכנסת כותב ישירות לשרה (עד 80 שאילתות במושב, ללא הגבלת מילים) והשרה עונה בכתב תוך 21 ימים. מדובר בכלי שאינו פומבי ואינו מושך תשומת לב, ולכן בפועל זה לרוב מסתיים בחילופי דוא"ל או הודעות לא פורמליים.

הצעות לסדר יום כשחבר כנסת רוצה להעלות נושא על הסדר היום הציבורי, הוא מגיש הצעה לסדר יום. המליאה מצביעה האם לדון בנושא או לא. במקרים רבים, לרוב אפילו אם הנושא מתקבל לדיון, הוא בסוף לא באמת נדון כי הוא יורד מסדר היום הציבורי עד שמגיע תורו.

"הצהרות חוק" חברי וחברות כנסת מגישים הצעות חוק שהם יודעים שלא תתקדמנה, רק כדי למשוך תשומת לב תקשורתית לנושא מסוים. להמחשה במספרים, 77% מהצעות החוק הפרטיות בכנסת ה-20 אפילו לא התקדמו מעבר להנחה על שולחן הכנסת. בכנסת ה-25, נכון ליום 10 באוגוסט 2025, הוגשו 6,203 הצעות חוק פרטיות. 4,841 מתוכן כלל לא עלו לדיון מוקדם ("קריאה טרומית"). שוב, 78% מכלל הצעות החוק שהוגשו.

כלי פיקוח תקופתיים בעוצמה גבוהה יותר

דיון במליאה עם ראש הממשלה 40 חברי כנסת יכולים לדרוש מראש הממשלה להגיע למליאה ולהתייחס לנושא מסוים. ניתן להשתמש במנגנון זה עד פעם אחת בחודש, והדיון חייב להתקיים תוך 21 ימים מהדרישה.

שעת שאלות מודל שקיים בהצלחה רבה בבריטניה, ואצלנו נוסה בכנסת ה-20 ללא הצלחה. הרעיון היסודי היה לקבוע מספר מועדים (כעשרה) במושב שבהם ראש הממשלה או שר עומדים בפני המליאה ועונים על שאלות באופן שמייצר דיון. בפועל, זה לא משך תשומת לב ציבורית והמנגנון נזנח.

כלי פיקוח חריגים במידת עצימות רבה

ועדת חקירה פרלמנטרית כלי פרלמנטרי חזק שעומד לרשות הכנסת, אם כי מאז הקמת המדינה הוקמו רק 26 ועדות כאלה. כל ועדה חקירה מקבלת סמכויות לחקור, להזמין עדים ולדרוש מסמכים כאילו הייתה ועדה פרלמנטרית רגילה. המטרה אינה רק חקירתית אלא גם מיועדת להפנות זרקור ציבורי על סוגייה מסוימת.

פיקוח על מצב חירום בישראל יש מצב חירום קבוע מאז הקמת המדינה. הכנסת חייבת לאשר את המשך המצב מדי שנה, ואת התקנות מכוחו. ועדת החוץ והביטחון מאשרת תקנות שעת חירום, ולכן הדיונים חסויים והפיקוח הציבורי מוגבל.

אי-אמון בממשלה תיאורטית הכלי הכי חזק, אולם בפועל השימוש בכלי כמעט בלתי-אפשרי. בעבר היה צריך רוב רגיל, ואילו היום נדרשת הצבעה של 61 חברי כנסת והצעה של ממשלה חלופית מלאה. מאז שנות ה-90 אף ממשלה לא נפלה מהצבעת אי-אמון. בפועל, זה הפך לכלי הצהרתי של האופוזיציה.

העבודה המקצועית: פיקוח בוועדות

רוב העבודה הפיקוחית האמיתית מתרחשת בוועדות הכנסת, הרחק מהזרקורים של המליאה. גם כאן יש מדרג של כלים בעלי אופי שונה. כלי פיקוח יזומים, בהם חברי וחברות הכנסת יוזמים את הפיקוח ולכן לרוב הם בעצימות משמעותית יותר; כלי פיקוח תגובתיים בהם הכנסת למעשה הופכת להיות מגיבה, בהתאם לסוגיות שהרשות המבצעת מעלה; וכלי פיקוח מוסדיים, כאלה שזוכים להסדרה ייחודית שמעבר ליחסים הרגילים בין הכנסת לרשות המבצעת. מרביתם מתבצעים באופן שוטף ומידת העצימות שלהם נמוכה למדי.

כלי פיקוח יזומים

דיונים פיקוחיים כל ועדה יכולה לזמן דיון בכל נושא שבסמכותה. זימון יכול להיות בעקבות דיווח מהממשלה, בעקבות אירוע חריג, או מכיוון שיש למספר חברי כנסת רצון לבחון נושא מסוים.

דרישת מידע והתייצבות הוועדות יכולות לדרוש מכל גורם ממשלתי למסור מידע ולהתייצב לדיון. אמנם הדרישה נדמית כחזקה מאוד, אבל בפועל אין סנקציות אמיתיות למי שלא מגיע או לא מוסר מידע. הסנקציה היחידה היא פנייה לנציבות שירות המדינה, שכמעט אף פעם לא מופעלת.

החלטות ועדה ועדות יכולות לקבל החלטות ולדרוש מהממשלה לפעול בהתאם. אם הוועדה מפרסמת מסקנות בעקבות דיון, הממשלה חייבת להתייחס אליהן תוך שלושה חודשים. אולם בפועל אין אחידות בין הסוגים השונים של ההחלטות, לא תמיד מפרסמים את ההחלטה, ולא תמיד עוקבים אחרי היישום.

כלי פיקוח תגובתיים

דיונים בעקבות הצעה לסדר יום כשהמליאה מחליטה שנושא מסוים יידון בוועדה במקום במליאה, הוועדה נדרשת לקיים דיון ולגבש מסקנות. השר חייב להגיב תוך שלושה חודשים איך הוא פעל בעקבות המסקנות.

אישור תקנות זה אחד הכלים הכי חזקים שיש לוועדות. בהרבה חוקים נקבע שתקנות הממשלה טעונות אישור ועדה. כשהממשלה צריכה את האישור, הוועדה יכולה להציב תנאים, לדרוש שינויים, או אפילו לסרב לאשר. סמכות זו נותנת לוועדות מנוף אמיתי מול הממשלה.

אישור פעולות מכוח חוק במקרים רבים הממשלה נדרשת לאישור ועדות הכנסת בהקשרים שונים (שאינם התקנת תקנות). למשל אישור ועדת החינוך לתשלומי הורים שמשרד החינוך מעוניין לגבות. בפועל הוועדות לעיתים משתמשות בצורך של הממשלה באישור כדי לחייב אותה למסור מידע או לקדם סוגיות שהוועדה רוצה בקידומן.

כלי פיקוח מוסדיים

פיקוח על תאגידים סטטוטוריים קיימים עשרות תאגידים שהוקמו בחוק, מבנק ישראל ועד הרשות לבטיחות בדרכים, ומצויים תחת פיקוח פרלמנטרי. הוועדות מפקחות על גופים אלה גם ישירות וגם דרך השרים הממונים.

הוועדה לענייני ביקורת המדינה הוועדה היחידה שכל עניינה פיקוח. היא מקשרת בין מבקר המדינה לכנסת, ובראשה תמיד עומד חבר אופוזיציה. ואולם, התפקיד שלה מוגבל לטיפול בדוחות המבקר, ולא לפיקוח כללי על הממשלה.

הזירה הכלכלית: פיקוח תקציבי

הפיקוח התקציבי מתמקם במפגש שבין הפוליטיקה לכלכלה, ובין השליטה הפרלמנטרית לצרכים המעשיים של הממשל. זוהי זירה שבה לכנסת עוצמה משמעותית, אך גם זירה שבה הקווים הפוליטיים מתבטאים בצורה הברורה ביותר. גם בזירה הזו יש שלוש רמות של עוצמה: פיקוח מקרו שהוא בעצימות גבוהה; פיקוח מיקרו, בעצימות נמוכה אבל מתבצע באופן שוטף ולכן חשוב לא פחות; ופיקוח ממוקד.

פיקוח מקרו

אישור התקציב הנקודה הכי חשובה בשנה עבור הכנסת והממשלה. אם הכנסת לא מאשרת תקציב תוך שלושה חודשים מתחילת השנה – היא מתפזרת. לכן הקואליציה בלחץ מתמיד לאשר את התקציב, באופן שהופך את העברת התקציב לאירוע פוליטי ולא מקצועי.

פיקוח שוטף

ועדת הכספים הוועדה מפקחת על האופן שבו התקציב מיושם במהלך השנה, וכן בדיעבד. בשינוי התקציב מעל סכום מסוים (כ-2 מיליון ₪), משרד האוצר לא יכול להסתפק בהודעה, והוא נדרש לאישורה של ועדת הכספים. מנגנון זה מעניק לוועדה כוח של ממש, הכולל עיכוב העברות תקציביות ויצירת מנוף לחץ על הממשלה.

פיקוח ממוקד

הצעות חוק תקציביות כשהצעת חוק עולה על 6.8 מיליון שקל, ואינה מקובלת על הממשלה, היא נחשבת הצעת חוק תקציבית, ומחייבת לפחות 50 קולות לשם קידומה. ככלל העלות התקציבית נקבעת על-ידי משרד האוצר. ואולם, לרשות הכנסת עומדת האפשרות להציג בפני האוצר אומדן תקציבי נמוך יותר ובכך להסיר את הדרישה ל-50 קולות. מנגנון זה אינו מיושם באופן שוטף.

מערכי התמיכה: הכלים שמאחורי הקלעים

כיום קיימים לרשות הכנסת שני כלים מרכזיים, שפועלים באופן מתמיד מאחורי הקלעים, ומאפשרים זרימת מידע שוטפת לחברי הכנסת עבור עבודת הפיקוח. אלו כלים שתדירות השימוש בהם גבוהה, יומיומית ממש, ובעלי עצימות נמוכה מבחינת השפעתם.

מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) הוקם בשנת 2000 כדי ליצור לכנסת עצמאות מקצועית ולהפוך אותה לפחות תלויה בממשלה ובגורמים אחרים לשם קבלת מידע. כל חבר כנסת יכול לבקש עד שלוש בקשות מחקר במקביל. הבעיה היא שהכנסת עדיין תלויה בממשלה עבור מידע במקרים רבים שכן היא ספקית המידע המרכזית, משרדי הממשלה במקרים רבים נמנעים ממסירת מידע, ולא קיימות לרשות הממ"מ סנקציות על כך (להרחבה בנושא ראו כאן).

מאגרי מידע בעשור האחרון הכנסת עברה דיגיטציה משמעותית, והקימה מאגר חקיקה, מאגר דיווחים מכוח החוק, מאגרי שאילתות, וזאת לצד מאגרים נוספים, כולם שקופים ונגישים. המאגרים מאפשרים לחברי הכנסת (ולציבור) תמונה רחבה, מידע עדכני, שקיפות, ויכולת בקרה טובה יותר.

כלים שנזנחו בכנסת ה-20 היו כלים נוספים, שנוצרו על-ידי יחידת כת"ף (יחידה ייעודית לפיקוח פרלמנטרי). אלו כללו קבצי מעקב פיננסי שאפשרו לעקוב אחר הוצאות ופעילות ממוקדות תחום ולהשוות בין תקופות ובין משרדי ממשלה; וכן תוכניות עבודת שנתיות לוועדות שכללו ימי תכנון וימי ביצוע. אולם אלו הפסיקו את עבודתם עם ההחלטה על פיזור הכנסת ה-20 ולא חודשו מאז.

בטבלה הבאה ניתן לראות את מכלול כלי הפיקוח השונים:

המסקנה: לא רק הכלים אלא האופן שבו משתמשים בהם

לרשות הכנסת עומדים כלים רבים כדי לפקח על הממשלה. אולם המבט הכולל על כלי הפיקוח מגלה תמונה מורכבת. יש לכנסת כלים רבים ומגוונים לפקח על הממשלה, אך יעילותם תלויה במידה רבה ברצון הפוליטי להשתמש בהם, במידת ההיענות של הרשות המבצעת וביכולת ליצור סנקציות (פוליטיות או משפטיות) על אי-שיתוף פעולה.

מסקנה מרכזית שעולה מהסקירה היא שלא די בקיומם של כלים, ויש לחשוב ראשית, כיצד לשפר את הכלים הקיימים ואילו כלים הכנסת נדרשת להוסיף לארגז הכלים הפיקוחי שלה על-מנת לבצע את עבודתה באופן הטוב ביותר; ושנית, כיצד לדייק את השימוש לכל כלי עבור כל מטרה. כך, למשל, הכלים הכי יעילים לפיקוח שגרתי הם אלה שאינם מושכים רעש תקשורתי וציבורי, ומבוססים על עבודה שיטתית "מתחת לרדאר". שאילתה דחופה שמטופלת "מאחורי הקלעים" כדי לא להביך את השר במליאה, ועדה שמובילה לשינוי חשוב בתקנות, או עיכוב העברה תקציבית יכולים להשפיע השפעה של ממש על המציאות. לעומת זאת, לכלים שנוטים להיות בעלי פרופיל גבוה יש ערך הקשור במשיכת תשומת לב ציבורית לסוגייה. כך, גם אם ברור שסיכוייה של הצעת אי-אמון לעבור הם קלושים, או שוועדת חקירה מוקמת רק פעם בכמה שנים, יש להן ערך בכך שהן מעוררות דיון ציבורי ופוליטי נרחב.

לכן, על הכנסת וחבריה חלה האחריות לא רק להכיר את כלי הפיקוח, אלא גם להפעילם באופן מושכל ומדויק, ולהשקיע משאבים בפיתוחם ושכלולם – שהרי בלעדיהם מאבדת הכנסת את יכולתה למלא את ייעודה המרכזי: פיקוח אפקטיבי על הרשות המבצעת. בנייר המדיניות המלא ניתן למצוא הצעה לרפורמה בעבודת הפיקוח הפרלמנטרי שנועדה ליישם ייעוד מרכזי זה.