חזון ומדיניות להזנקה של הליך הבנייה מחדש של מדינת ישראל

1. חוק יסוד: החקיקה

כל חברה דמוקרטית בריאה זקוקה לכללי משחק משטריים יציבים המבוססים על הסכמה חברתית רחבה. כללי המשחק קובעים את סמכויות רשויות השלטון (המרכזי והמקומי), מסדירים את יחסי הגומלין ביניהם, ומאפשרים מערכת קבלת החלטות קולקטיבית המבוססת על פשרות וחתירה למרחב הסכמה, על חשבון בריחה לקצוות וניסיון לנצל את פריכות הכללים למחטפים כוחניים. כיום, מצויה ישראל במצב חוקתי כאוטי: בהיעדר חוקה שלמה, כל אחת מרשויות השלטון סובלת מעמימות ביחס לסמכויותיה, ובה בעת מחזיקה בכלי נשק בלתי קונבנציונאליים המאפשרים לה לקבוע בעצמה את גבולות הכוח שלה. האשם המרכזי בכאוס החוקתי הזה הוא היעדרו של חוק יסוד: החקיקה – הפרק בחוקה המתהווה של ישראל שאמור להסדיר את סמכות החקיקה וחקיקת היסוד, את הביקורת השיפוטית על החקיקה, ואת גבולות הסמכות של הרשויות. בשנים האחרונות אנו עדים להסלמה הולכת וגוברת ביחסים בין הרשויות ולאי-יציבות פוליטית, שאדוותיהן השליליות ידועות. אנו במכון תכלית סבורים כי הסיבה העיקרית לכך היא אי-חקיקת חוק יסוד: החקיקה. הוא הסיבה – וגם הפתרון. במציאות הנוכחית, קיימת פרצה חוקתית קבועה המעניקה תמריץ לנבחרי ציבור ליזום הצעות לשינויים חוקתיים מרחיקי לכת בעזרת רוב פוליטי קטן ולצרכים פוליטיים. המשבר של השנה האחרונה המחיש היטב את החשיבות שבהסדרת הפרק הזה בתהליך קידום המפעל החוקתי.

בשנה האחרונה הוביל המכון שורה של פעילויות מחקריות בתחום ושיח עם גורמים מכל טווח הקשת הפוליטית (למעט מפלגות הקיצון). תהליך זה הגיע לשיאו בעבודה מאומצת בה שימש המכון כגורם המקצועי הבלעדי המייעץ לנשיא המדינה בסוגיה, במסגרת דיוני הפשרה סביב התוכנית המשפטית. במשך תקופה ארוכה הרגשנו את הדופק ובחנו את גבולות ההסכמה של גורמים בקואליציה הנוכחית ובמפלגות האופוזיציה המרכזיות (לרבות רע״ם), והחלפנו טיוטות ורשמים עם המומחים מטעם. עוד קודם לכן, המכון קיים היוועצות עם מובילי דעה חוצי-מחנות, ביניהם נשיא בית המשפט העליון בדימוס פרופ׳ אהרן ברק ושר המשפטים לשעבר פרופ׳ דניאל פרידמן.

לצד הדיאלוג עם בעלי העניין, המכון ערך שורה של מחקרים תומכים, הכוללים מחקרי דעת קהל, ניתוח של שינויים בחוקי היסוד בישראל על פני הזמן ובחינה של הצעות חקיקה מהעבר. מכל אלה גיבשנו תמונה מחקרית המלמדת הן על הצורך והן על הדרכים לגיבוש מתווה חקיקה שיוכל לזכות בתמיכה רחבה, פוליטית וציבורית, ולהוביל לגיבוש יסודות חוקתיים איתנים לקידום המפעל החוקתי של ישראל.

לאור כל אלה, גיבשנו הצעת חקיקה שיש בכוחה לזכות בהסכמה רחבה וחוצת מחנות. ההצעה כוללת מנגנונים משוכללים לכינון חוקי יסוד ותיקונם, הסדרת מעמדם הנורמטיבי העליון של חוקי יסוד, והסדרת הביקורת השיפוטית על חקיקה על ידי דרישת סף להרכב מורחב ורוב יחסי של שני-שלישים מחברי ההרכב להתערבות שיפוטית בחקיקה.

2. רפורמות בכנסת: פרויקט ״כנסת תכליתית״

במבנה המשטר הישראלי מיועד מקום של בכירות לכנסת – גלגולה של האספה המכוננת של המדינה, המשמשת מאז 1949 כבית הנבחרים והרשות המחוקקת שלה. הכנסת מייצגת את העם, הריבון האמיתי בדמוקרטיה הישראלית, והדיונים בה מתיימרים לשקף את מגוון הדעות והעמדות בציבור הישראלי. בימת הכנסת היא כור ההיתוך של הרעיונות וההצעות המועלים לטובת קידום המדיניות הציבורית ולעיצוב דמותה ודרכה של המדינה, ולכן היא הביטוי המזוקק ביותר של היותה של המדינה מדינתו של העם – דמוקרטיה. מבין שלוש רשויות השלטון, לכנסת ניתנו הכוחות העליונים ביותר בשיטת המשטר שלנו: היא מכוננת את הממשלה ובכוחה להביא להתפטרותה, והיא קובעת את הנורמות המכוונות את חיינו, כולל הנורמות היסודיות ביותר הקבועות בחוקי היסוד. לחברי ולחברות הכנסת ניתן מעמד מיוחד – רק הציבור בוחר בהם, ורק הציבור רשאי לפטר אותם (למעט בנסיבות חריגות במיוחד).

מצבה של הכנסת כיום רחוק מאוד מהתקוות שתלה בה דור המייסדים. שורה של התפתחויות משטריות, פוליטיות ותרבותיות הפכו במהלך השנים את הכנסת לגוף חלש ומוגבל, ויצרו קרע הולך ומחריף בין הציבור לנבחריו. מאזן הכוחות של הכנסת מול הממשלה התהפך, כך במקום שהממשלה תהיה זקוקה לשימור אמון הכנסת כדי לקום ולתפקד, הכנסת הפכה להיות תלויה בממשלה, השולטת בה באמצעות האכיפה של המשמעת הקואליציונית. מערכת התקצוב והפיקוח על התקצוב, מהכוחות החשובים שיש לבית המחוקקים, מלאת חורים ומסובכת, ומאפשרת לממשלה לחמוק מאחריותיות על הוצאותיה כלפי הכנסת – ולחברי הכנסת לחמוק מאחריותיות כלפי הציבור.

עצמאות חברי הכנסת, אשר קריטית ליכולתם לייצג ולשרת את הציבור נאמנה, נדרסה תחת הסדרים כגון החוק הנורווגי ועקב ביטול המנגנונים הדמוקרטיים במרבית המפלגות. הכרעות ערכיות ומדיניות חשובות כבר מזמן אינן מתקיימות במליאה – הן נדדו לשולחן הממשלה ולאולמות בית המשפט העליון. מעבר לכך, תרבות הדיון בכנסת הפכה אף היא למראה של חברה שבטית, מקוטבת וזועמת. מנגנונים ומנהגים בסיסיים של דיון פרלמנטרי, כמו ועדת אתיקה והבטחת ייצוג נאות לאופוזיציה בוועדות, הפכו לכלי משחק במאבקים בין גושים פוליטיים שאינם מסוגלים עוד לעבוד יחד בצורה ממלכתית.

הסימנים הללו נותנים היטב את אותותיהם ברמת האמון של הציבור בכנסת, ההולכת ופוחתת בצורה עקבית בשנים האחרונות. נכון לשנת 2022, הכנסת מדורגת אחרונה מבין רשויות השלטון עם אמון ציבורי של כ-22% בלבד. הגוף היחיד בישראל שזוכה לרמת אמון ציבורי נמוכה יותר הן המפלגות, היחידות האוטונומיות המרכיבות את הכנסת, הזוכות לכ-12% אמון מהציבור. המשבר בין הכנסת לציבור מתווסף למתח הגובר ולחוסר האמון בין הרשויות – המבצעת, המחוקקת והשופטת.

התלכדות גורמים אלה וגורמים נוספים מובילה לכך שמקומו של בית המחוקקים במארג המשטרי בישראל הולך ומתדרדר, והכנסת מתקשה למלא את תפקידה בצורה תכליתית.

בפרויקט ״בְּהִתְאַסֵּף רָאשֵׁי עָם – הופכים את הכנסת לתכליתית״, מבקש מכון תכלית להציע רפורמה מקיפה לשיקום מעמד הכנסת ולהקניית הכלים הנדרשים לה לשרת את הציבור בישראל, ומתוך יעד להרוויח מחדש את אמונו. מטרתנו אינה לחשוב רק על מה שהתקלקל בדרך מתוך שאיפה להחזיר את הגלגל לאחור – הרי מדינת ישראל והציבור בישראל שונים מאוד ממה שהיו בתקופה שבה נוסדה הכנסת ונקבעו המבנים המוסדיים וסדרי העבודה שבה, ולכן הציפיות של הציבור מהכנסת דורשות עדכון אף הן. במילים אחרות, עלינו לכתוב מחדש את החוזה בין הכנסת לציבור הישראלי.

הפרויקט מבקש לתת מענה לאתגרים השונים אשר פוגעים ביכולתה של הכנסת למלא את תפקידה הדמוקרטי ובמעמדה הציבורי. הוא כולל מספר רפורמות מוצעות, חלקן זמינות וחלקן בשלבים שונים של עבודה. להלן דוגמאות נבחרות:

(א) רפורמת הפיקוח הפרלמנטרי

על-אף בכירותה של הכנסת, והיותה המייצגת המאפיינת ביותר של העם, הלכה למעשה העיסוק הציבורי בשאלות פוליטיות סובב ברובו סביב הממשלה. מזה שנים ישנו תהליך של ערעור האיזונים וחלוקת התפקידים בין הרשויות הפוליטיות, אשר פוגע ביכולתן לתפקד. בין השחיקה בתפקידי הכנסת שנובעת מתהליך זה בולטת הפגיעה ביכולותיה של הכנסת לפקח על הממשלה. על-אף נחיצות הפיקוח ואף שהיקף הבעיה וחומרתה ידועים לכל, הוקדש בישראל מחקר מועט מאוד לשאלה זו. מקרב המחקר שנעשה, לא הוקדשה תשומת לב מספקת לבירור השאלה מהו פיקוח אפקטיבי ולניסיונות להתחקות באופן מדויק ומתוחכם אחר האופנים לבצע אותו. לעיתים נדמה כי ככל שלפיקוח הפרלמנטרי יהיו "שיניים" והוא "ירסן" את הממשלה, כך מצבה של הדמוקרטיה הישראלית ישתפר. אך המצב רחוק מכך: פיקוח תכליתי אינו נמדד במידת יכולתו לרסן את הממשלה או לגלות לעומתיות פרלמנטרית למולה, אלא ביכולתו לסייע לשיפור המדיניות הציבורית דרך תהליך של דיון ציבורי, הצפת מידע מן הציבור, שיפור אחריותיות פוליטית כלפי הציבור וחיזוק הקשר בין מקבלי ההחלטות לבין הציבור הרחב.

הרפורמה המוצעת כוללת שורה של שינויי חקיקה ותקנון לחיזוק יכולות הפיקוח של הכנסת. בין אלה ניתן למנות הקמת ועדת פיקוח פרלמנטרי בדומה לנהוג במדינות דמוקרטיות רבות; אימוץ מנגנוני פיקוח חדשניים שיעילותם הוכחה במדינות כגון בריטניה, צרפת וגרמניה; ביטול מנגנוני פיקוח מכבידים ואנכרוניסטיים; תכנון מראש של הפיקוח הפרלמנטרי וקביעת יעדים ומדדים לעמידה בתכנון; שימוש בכלי-עזר מתאימים למיקסום יכולות הפיקוח; רפורמת מידע המיועדת לסייע לחברי הכנסת להתגבר על בעיית הנציג ועוד.

(ב) רפורמת גודל הכנסת

הכנסת סובלת מבעיות רבות, חלקן כרוניות: היקף החקיקה הפרטית חורג מכל פרופורציה ותובע תשומות רבות מכלל הגורמים הרלוונטיים שכמעט תמיד מתבזבזות לריק; מלאכת הפיקוח הפרלמנטרי, מיסודותיו של משטר דמוקרטי מתפקד, מתבצעת באופן חלקי ודל, והכנסת אינה מצליחה לפקח על הממשלה באופן אפקטיבי; חברי הכנסת נדרשים להיקף אדיר של משימות והשתתפות בוועדות, והם אינם יכולים לעמוד בכך באופן ממצה; הכנסת מאורגנת באופן שאינו מאפשר לה להיות מוסד יעיל ואפקטיבי. אין להתפלא כי אמון הציבור בכנסת מצוי בשפל של כל הזמנים.

מחקר השוואתי מעלה כי בעוד שמרבית מדינות העולם, ודאי הדמוקרטיות שבהן, מבצעות מדי פעם התאמה נדרשת בין גודל הפרלמנט לבין גודל האוכלוסייה וצרכיה המשתנים, בישראל מהלך מעין זה מעולם לא נעשה. למעשה, המספר – 120 חברי הכנסת  – שייצג את המדינה הצעירה ב-1949 ממשיך לייצג קרוב לעשרה מיליון האזרחים שיש בישראל 2023, על שלל אתגריה ומשימותיה הלאומיות. יחס הייצוג בישראל הוא מדורג במקומות הנמוכים בעולם הדמוקרטי בהשוואה למדינות בעלות מאפיינים דומים לשלנו.

רפורמת גודל הכנסת בוחנת את שאלת הנחיצות והישימות של שינוי מבנה הכנסת והגדלת מספר חבריה, לצד רפורמות מקבילות שניתנות ליישום לתמיכה במהלך זה.

(ג) רפורמת מנגנוני שיתוף ציבור בעבודת הכנסת

הציבור הישראלי התרגל לחשוב על הקשר בין הבוחרים לנבחרים דרך כתבות צבע בעיתונות ושורת מחץ המתארות מפעם לפעם את השימושים המקוריים שעושים חברי הכנסת בתקציב ״קשר עם הבוחר״. אולם, במציאות, היכולת של הציבור להעביר מסרים ומידע חיוני לחברי הכנסת היא מרכיב חיוני בדמוקרטיה בריאה. הקשר בין הציבור לנבחריו וההשפעה הציבורית על החקיקה יכולים לעבור קפיצת מדרגה משמעותית בעידן של טכנולוגיות תקשורת מתקדמות, אך לשם כך יש לנער את האבק מעל תהליכי החקיקה ולייצר את הפלטפורמות המתאימות.

תפיסת היסוד של רפורמת ״כנסת IL״ היא תפיסה רחבה של השתתפות ציבורית. כזו שרואה את האזרחות כמתרחשת לא רק בקלפי, אלא גם ביכולת האזרח להעלות סוגיות שונות כלפי מעלה ולקחת חלק (גם אם לעיתים עקיף וצנוע) בהנעה, שינוי, עיצוב או טיוב של מהלכי שלטון. רפורמות דומות יושמו ברחבי העולם הדמוקרטי. בלב הרפורמה ניצבת הקמתו של פורטל טכנולוגי מתקדם להשתתפות ציבורית בחקיקה והטמעתו בהליכי החקיקה ככלי עזר לחברי הכנסת ולוועדות. פורטל זה יאפשר לחברי וחברות הכנסת וצוותי הוועדות לקבל מהציבור מידע רלוונטי על הצעות חוק. הציבור יוכל להאיר ולהעיר על סוגיות שהמחוקקים, ואנשי המקצוע שמלווים אותם בחקיקה, לא הבחינו בהן. הציבור יוכל גם להצביע על השלכות פוטנציאליות של ההסדרים המוצעים ולהמחיש לחברי הכנסת את המשמעויות של הבחירות שהם עושים. סמכות החקיקה נותרת, עם זאת, בידי חברי הכנסת ובידיהם בלבד.

מיסוד של מנגנון מקוון לשיתוף הציבור בהליך החקיקה יחזק את הדמוקרטיה הישראלית ואת יכולתו של הציבור להשפיע על עבודת הכנסת. הוא יבטיח כי כל חקיקה חושלה דרך מספר רב יותר של מעגלים ומסננים ציבוריים, דבר שצפוי להפוך אותה לטובה יותר; הוא ירתום את הטכנולוגיה, במקום לפגר אחריה, וימקם את הכנסת בלב זירת השיח הציבורי; הוא יגביר את אמון הציבור בכנסת ויעניק לגיטימיות רבה יותר להליך החקיקה ולחוקים שהם תוצריו; הוא יתרום לשיכוך משבר הייצוג אותו חווים אזרחים רבים בעצימות רבה – והוא יהווה שלב בהשבת הכנסת למקומה הטבעי: כמגדלור העם.

3. שיטת בחירת השופטים

הוועדה לבחירת שופטים פועלת במתכונתה הנוכחית מאז 1953 ואחראית על בחירת מועמדים לכהונה שיפוטית בכל הערכאות. הוועדה מורכבת כיום מתשעה חברים הממונים מארבעה גופים שונים: שר המשפטים ושר נוסף מהממשלה; שני חברי כנסת (הנוהג הוא כי אחד מהם מגיע מסיעות האופוזיציה, אך אין הדבר מתחייב מהחוק); נשיא בית המשפט העליון ושני שופטי עליון מכהנים נוספים, ושני נציגים של לשכת עורכי הדין, שנבחרים על ידי המועצה הארצית של הלשכה. דיוני הוועדה אינם פתוחים לציבור ואין פרסום של פרוטוקול הדיונים בה. הוועדה בוחרת מועמדים ברוב רגיל של חבריה (חמישה מתוך תשעה) למעט לבית המשפט העליון, אז נדרש רוב מיוחס של שבעה מתוך תשעה.

בשנים האחרונות סובל בית המשפט העליון מירידה וקיטוב של האמון הציבורי בו, ומתפיסה שאין הוא משקף בצורה ראויה את הפסיפס המגוון של החברה הישראלית. על רקע טענות אלה ואחרות, נעשו ניסיונות על ידי הקואליציה בכנסת ה-25 ליזום שינוי רדיקלי בשיטת בחירת השופטים, ואלה עוררו בתורם התנגדות ציבורית חזקה שלעת עתה בלמה אותם.

כחלק מתפקידו כיועץ התוכן של בית הנשיא במשא ומתן על התוכנית המשפטית, מכון תכלית היה מעורב בפעילות מחקרית ובדיונים עם הצדדים השונים בנושא. עמדתנו היא כי שיטת בחירת השופטים הנהוגה בישראל היא ראויה ומובילה ככלל לבחירה בשופטים מקצועיים, עצמאיים ונטולי זיקה פוליטית. לצד זאת, לא ניתן להתעלם משתי מגמות מדאיגות: האחת, ציבורים רחבים בישראל מרגישים שעמדותיהם וזהותם זרים לבית המשפט, דבר שמפחית את האמון שלהם בו; השנייה, ניסיונות השינוי חשפו כי השיטה הקיימת מלאה בפרצות שממשלות פופוליסטיות עתידיות עלולות לנצל כדי להוביל לפוליטיזציה של בית המשפט ו״שבי״ שלו בידי נציגי הרוב.

מכון תכלית מציע שורה של תיקונים נקודתיים במנגנוני שיטת בחירת השופטים, אשר יחזקו את האמון הציבורי ברשות השופטת ויסגרו את הפרצות החושפות את הרשות השופטת להשתלטות מצד הממשלה.

הצעתנו, הנשענת על שורה של מחקרים בתחומי המשפט החוקתי ההשוואתי, עיצוב חוקתי מוסדי ותורת המשחקים, כוללת:

(א) שינויים בהרכב הוועדה לבחירת שופטים: עיגון של נציגות האופוזיציה בוועדה, ונשלב מנגנוני בחירה משוכללים בעורכי הדין המייצגים את הלשכה כדי להבטיח גיוון ועצמאות מחשבה.

(ב) שינויים בשיטת הבחירה: שינויים במנגנון הבחירה בשופטים ובנשיאי הערכאות, המיועדים להגן על הרשות השופטת לכל אורכה מ״השתלטות״ על ידי הרשות המבצעת, ולהבטיח איזון ראוי בין הרכיבים המקצועיים והפוליטיים בוועדה.

(ג) הסדרת מתכונת השימוע הפומבי: בשנת 2022 הוסכם בין שר המשפטים לנשיאת בית המשפט העליון על קיום שימוע פומבי למועמדים לבית המשפט העליון. עד היום, לא נקבעו נהלים לעריכתו. מכון תכלית ניסח נייר מדיניות ובו המלצות לעיגון נוהל לעריכת השימועים, שיתבסס על חמישה עקרונות: שקיפות ופומביות, מקצועיות, ענייניות, שוויוניות והליך תקין. עקרונות ההפעלה שאנו מציעים יבטיחו את טוהר ההליך והיותו ענייני ולא פוליטי.

4. פרויקט ״חוקה רזה״ (בשיתוף עם המכון למדיניות העם היהודי JPPI)

בהכרזה על הקמת מדינת ישראל התחייבו החותמים לכונן חוקה למדינה הצעירה לא יאוחר מאוקטובר 1948. כידוע, חרף תאריך היעד שנקבע, החוקה הישראלית מעולם לא הושלמה. שנים לאחר הכרזת העצמאות תפרוץ מחלוקת בין הגדולים במשפטני ישראל באשר לשאלה האם המשאלה לקום כדמוקרטיה חוקתית מתארת את המציאות או נותרה חזון בלתי ממומש של האבות המייסדים. מה שאין לגביו מחלוקת הוא כי בהתאם לפשרת הררי שקיבלה הכנסת ב-1950, החוקה ממשיכה להיכתב, פרקים פרקים, דרך חוקי היסוד. במהלך השנים חוקקה הכנסת חוקי יסוד שעסקו בנושאים שונים כגון זכויות אדם, הצבא, מעמדה של ירושלים, קרקעות המדינה ואחרים. חוקי יסוד גם נחקקו ביחס לזרועות השלטון העיקריות – הכנסת, הממשלה והרשות השופטת – אך אלה לא זכו לעולם לקבל מעמד חוקתי מלא הכולל עליונות ברורה ומוסכמת על חקיקה סותרת, נוקשות ויציבות משינוי תכוף על ידי הכנסת. כתוצאה מכך, החוקה הישראלית היום היא נכה, חלשה ופגיעה. את המחירים זכינו כולנו להבין בשנת 2023 עם פרסום התוכנית המשפטית של הממשלה ה-37.

במהלך השנים נעשו בישראל מספר ניסיונות לכונן חוקה, אך אלה כשלו בשל הקושי להביא את הקבוצות השונות להסכים על סעיפים העוסקים בזהות המדינה, ערכיה היסודיים ומגילת זכויות האדם הכלולה בחוקה. הרעיון מאחורי פרויקט ״חוקה רזה״ הוא להסכים תחילה על השלד המרכזי של החוקה הכולל את מבנה רשויות השלטון וסמכויותיהן. זאת, מתוך הבנה שהסכמה על המרכיב המבני בחוקה תתרום בצורה משמעותית ליציבות המשטר הדמוקרטי בישראל, ומכך שלאחר קבלת החוקה (הרזה) ישתפרו התנאים המוסדיים לדון ולהסכים על יתר חלקי החוקה.

החוקה ה"רזה" תכלול עיגון מוסדר של זהות רשויות השלטון, המבנה שלהן, תפקידן והיחסים ביניהן, ותפרוט את סמכויותיהן לשם עיגון ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

הפרויקט מנוהל תחת חסות המכון למדיניות העם היהודי בהובלת פרופ׳ ידידיה שטרן ובראשו עומד השופט בדימוס אליקים רובינשטיין. מכון תכלית שותף לפרויקט – הן ברמת הוועד המנהל והן באיוש צוות המחקר הבכיר.

5. חיזוק האמון במערכת המשפט

במשטר דמוקרטי, האמון הציבורי ברשויות השלטון הוא תנאי קריטי ליציבות ולאפקטיביות פעולתה. כל רשויות השלטון בישראל סובלות מירידה מתמשכת באמון הציבור בהן ובפועלן. בתוך כך, נדמה כי שאלת מעמדה של הרשות השופטת והאמון הציבורי כלפיה היא כזו שלגביה ישנה מחלוקת ציבורית עמוקה. כפועל יוצא מכך, טענות בדבר אובדן האמון במערכת המשפט עמדו בלב הנימוקים ששימשו להצדקת צעדי רפורמה אגרסיביים שקידמה הממשלה ה-37 ביחס למערכת המשפט.

בעוד שאין חולק על מרכזיותו וחשיבותו של האמון במערכת המשפט, סקרים רבים מעידים כי בעשורים האחרונים חלה ירידה תלולה במעמדו הציבורי, ובעיקר התחזקו מגמות של קיטוב: האמון מצד מחנה פוליטי אחד מרקיע שחקים, בעוד המחנה השונה אינו רואה בבית המשפט מוסד הראוי לאמון. נוסף על כך, קיימת מחלוקת חריפה על אודות הסיבות שהביאו לערעור האמון ולירידת קרנו של בית המשפט בקרב חלקים בציבור הישראלי.

צד אחד תולה את האשמה בהתערבות יתר של בתי המשפט בישראל ככלל, ובפרט של בג"ץ, בנושאים שבמחלוקת ציבורית השייכת לשדה הפוליטי. מהעבר השני, הטענה היא כי הפגיעה באמון בבית המשפט היא תוצאה של מהלכים מכוונים מצד גורמים במערכת הפוליטית להחלשתו, כחלק ממהלך להחלשת שלטון החוק והביקורת על השלטון.

מחקרים מודרניים בנושא אמון במוסדות ציבוריים מלמדים כי אף שיש ממש בשתי הטענות, אמון ציבורי מושפע גם ממרכיבים רבים אחרים בהתנהלות המוסד מול הציבור. כלומר, עוד לפני שנדרשים לרפורמות או שינויים מהותיים בתפקידו של בית המשפט, יש הרבה שאפשר לעשות כדי להגביר את האמון בו. את המחקר בנושא מובילים עו״ד איל ינון, לשעבר היועץ המשפטי לכנסת, ועו״ד אודית קורינלדי-סירקיס, לשעבר היועצת המשפטית של נשיא המדינה, ובסופו תוצענה המלצות מדיניות שעיקרן השבת אמון ציבורי חוצה מחנות ועל-מפלגתי בבית המשפט – נכס שכל חברה דמוקרטית בריאה זקוקה לו.

6. מעמדו ועצמאותו של הייעוץ המשפטי לממשלה

מעמדן המשפטי של חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה לא הוסדר עד היום בחוק חרות. על פי הדין הנוהג, אשר עוצב לאורך השנים בפסיקת בית המשפט העליון ובדוחות של ועדות מקצועיות שעסקו בנושא, ״היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של החוק עבור כל זרועותיה של הרשות המבצעת, וחוות דעתו המשפטית מחייבת אותן, ומשקפת מבחינתן את החוק הקיים, כל עוד לא נפסק אחרת על ידי בית משפט מוסמך״ (בג״ץ 158/21 רופאים לזכויות אדם נ׳ השר לביטחון פנים, פס׳ 5 לפסק דינו של השופט מזוז (נבו, 31.1.2021)). כנגזרת לכך, משמש היועץ המשפטי לממשלה גם כמייצג הבלעדי של עמדת הממשלה בהליכים משפטיים. באי הכוח של היועץ המשפטי לממשלה מציגים בבתי המשפט את עמדת הממשלה, קרי העמדה שקבע היועץ המשפטי לממשלה.

נושא זה עמד אף הוא בלב התוכנית המשפטית של הממשלה ה-37, אשר ביוזמתה הובאו הצעות חוק לשינוי רדיקלי של מעמד הייעוץ המשפטי על כל רבדיו. אלה היו הצעות מזיקות שהיו פוגעות ביכולת העבודה של הממשלה ובשמירה על שלטון החוק בשלטון. למרות זאת, בבסיסן עומדת סוגיה שראוי לדון בה ברצינות בדבר האיזון בין שלטון החוק לאפקטיביות בממשל ולהגיע לשיווי משקל על בסיס מקצועי וענייני.

מכון תכלית מציע רפורמה מידתית ומבוססת מחקר אשר תאמץ את מודל האחריות המשותפת. הצעתנו כוללת שינויים נקודתיים במערך הייעוץ המשפטי לממשלה ובמסגרת היחסים בין הדרג המבצע למערכת שומרי הסף, אשר ייעלו את עבודת הממשלה, יגבירו את הגיוון בקרב משפטנים בשירות המדינה ויבטיחו את עליונותו של עקרון שלטון החוק.

בין השינויים המוצעים במודל המוצע:

• יצירת חריגים מוסדרים למונופול הייצוג: במקרים החריגים בהם הממשלה סבורה כי עמדת היועץ אינה משקפת את הדין , וכאשר אין מדובר ״על אי-חוקיות ברורה וגלויה״ (כלשונו של דו״ח שמגר), תוכל הממשלה בהחלטה שתתקבל בהצבעה על ידי רוב חבריה לפנות לייצוג פרטי על אף עמדת היועץ המשפטי לממשלה.
• מינוי יועצים משפטיים למשרדי הממשלה יתנהל כתהליך איתור מקצועי בדרך של מכרז, בכפוף לתנאי סף ולמבחנים מקצועיים. תנאי המכרז ייקבעו בכפוף לעבודת מטה שתיערך מתוך כוונה להגדיל את מלאי המועמדים ולשפר את איכות השירות המשפטי.
• מבלי לגרוע מהוראות הדין בנוגע להעברת עובד מדינה מתפקידו, יוכל שר ליזום את העברת היועץ המשפטי של משרדו מתפקידו, וזאת אם קיימים ביניהם חילוקי דעות מהותיים ומתמשכים אשר אינם ניתנים לגישור ומונעים שיתוף פעולה יעיל. זאת, בכפוף לאישור ועדה שחבריה יהיו: היועץ המשפטי לממשלה, המנהל הכללי של המשרד ונציג ציבור העומד בתנאי הכשירות לפי סעיף 10 לחוק בית הדין לעבודה תשכ״ט-1969 שימונה על ידי שר המשפטים בהסכמת יו״ר הוועדה המייעצת לפי ס׳ 16א לחוק.
• הסדרה תקציבית של תנאי הפרישה של יועצים משפטיים למשרדי הממשלה בהתאם להחלטת ממשלה מס׳ 631 מיום 26.07.2009.

7. מבנה הממשלה וגודלה

מדינת ישראל מובילה את מדינות ה-OECD בגודל הממשלה. זה אינו נתון להתגאות בו, אלא עדות לבזבוז משאבים, תפעול משרדים מיותרים ושימוש בתפקידי שר וסגן שר ככיבוד פוליטי במקום ככלי לייעול השירות לאזרח. כך למשל, ממשלת ישראל הראשונה מנתה 18 משרדים בהם כיהנו 12 שרים, ואילו בממשלה הנוכחית המספר צמח כבר ל-36 משרדים כאשר ביום השבעתה כיהנו בה 38 שרים (מספר שצמח עם כניסת סיעת המחנה הממלכתי לממשלה בעקבות פרוץ מלחמת ״חרבות ברזל״ ועומד על 42 שרים). קצב התחלופה הגבוה של ממשלות, כמו גם הגידול במספר השרים המכהנים בהן, הם כמובן רק סימפטומים לבעיות היסוד המאפיינות את הרשות המבצעת בישראל.

אחת הסיבות המרכזיות לבעיה טמונה בקלות השינוי. סעיף 31 לחוק יסוד: הממשלה מעניק לממשלה סמכות חוקית להקים משרדים ולקבוע את תחומי אחריותם ואת אחריות השרים היושבים בהם. סמכות זו מופעלת בכל פעם שקיים צורך פוליטי בעת הקמת ממשלה חדשה, לעיתים קרובות על חשבון צרכים ענייניים של המינהל הציבורי. היעדר היציבות בממשלה משפיע גם על מערכת היחסים שבין השלטון המקומי לשלטון הארצי, שיחסי הכוחות ביניהם הפכו גם הם לנגזרת של הצרכים הפוליטיים הרלוונטיים.

לבסוף, גם כאשר חלוקת האחריות בין הפונקציות הממשלתיות ברורה ואינה נתונה למחלוקת, דומה שלא פעם יחידות ממשלתיות ומקומיות שונות אינן יודעות לעבוד זו לצד זו. עובדה זו פוגמת אף היא ביכולתה של הרשות המבצעת לספק שירותים לאזרחי המדינה, ובאופן רחב יותר, להגשים משימות לאומיות מורכבות.

המערכה שעימה מתמודדת ישראל מאז 7 באוקטובר חשפה את המחיר הכבד שמשלם השירות הציבורי בשל חוסר יציבות זו. במשך שבועות ארוכים אחז שיתוק במשרדי ממשלה רבים, אשר לא הצליחו להבין את גודל השעה. כך, למשל, רשויות מקומיות מצפון ועד דרום מדווחות על קריסת מערכות בשל היעדר תמיכה ממשלתית, עסקים שנפגעו מהמלחמה טובעים בים הבירוקרטיה, ואזרחים רבים – רבים מדי – אינם מצליחים לקבל מענה לצורכי הגוף והנפש. מחדלים אלו מעידים כאלף עדים כי אם קודם היה הכרח לפעול לתיקון פגמיה של הרשות המבצעת, הכרח זה הפך לצורך דחוף שלא ניתן עוד לדחותו.

מכון תכלית שם לו למטרה לבחון את המבנה הרשות המבצעת, משרדיה ותחומי אחריותם. זאת, על מנת לספק פתרון מקיף לסוגיית מבנה הממשלה וגודלה ולייצר מסגרת משפטית שתבטיח יציבות, אשר כה נחוצה לקיומו של ממשל יעיל ואפקטיבי. הצעתנו תכלול תיקון לחוק יסוד: הממשלה המסדיר את משרדי הממשלה הקבועים שיפעלו, המלצות למיזוג משרדים, הפיכת משרדים ליחידות מטה והמלצות לעיגון נהלי עבודת הממשלה והליכי עבודה בין-משרדית.

8. תיקון חוק הלאום

מלחמת "חרבות ברזל" הוכיחה את עומק שותפות הגורל בין כל אזרחי המדינה, היהודים ובני העדות האחרות. השותפות נראתה בפסיפס של קורבנות האסון, ברוח ההתנדבות שנראתה בעם ובין שורות צה״ל ויתר גופי הביטחון וההצלה. דווקא על רקע זה בולט הקרע שיצר חוק יסוד: ישראל מדינת הלאום של העם היהודי.

חוק הלאום מהווה פרק מרכזי בחוקה המתהווה של מדינת ישראל והוא ראוי להיות חלק מספר החוקים של מדינת ישראל. מטרתו היא לעגן בחקיקת יסוד את זהותה של המדינה וערכי היסוד שלה. מאז חקיקתו ב-2018, במקום לאחד את הציבור סביבו כפי שראוי, פצע החוק פצע מדמם במרקם החברתי בישראל. הסיבה המרכזית היא תחושה בקרב חלקים רבים בציבור – הנובע בחלקו מהרוב הדחוק בו עבר החוק בכנסת – שהחוק מפר את האיזון בין ערכים יהודיים ודמוקרטים העומדים ביסוד קיומה של מדינת ישראל, תוך שהוא פוגע בתחושת השייכות של קבוצות מיעוט בחברה הישראלית.

מכון תכלית מציע לתקן את חוק היסוד במטרה לרפא את הפגמים האמורים מבלי להכניס לחוק סעיפים שלא יאפשרו גיבוש הסכמה רחבה סביבו וייצרו מחלוקת נוספת סביב העקרונות הזהותיים של המדינה.

הצעת התיקון שלנו מוסיפה לחוק את הרכיבים הבאים:

• שתי הוראות משנה בסעיף 1 לחוק היסוד המעגן את עקרונות היסוד: סעיף 1(ב) שלשונו: ״ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית״, וסעיף 1(ה) שלשונו ״במדינת ישראל הכול שווים בפני החוק״.
• הוראה הקובעת כי השפה הערבית היא שפה רשמית שנייה במדינת ישראל.
• הוראה המתקנת את סעיף 7 העוסק בהתיישבות יהודית וקובעת בסיפא שלו ״ברוח עקרונות היסוד שבסעיף 1״.