דמיינו שאתם מנהלים בחברת היי-טק. בוקר אחד אתם מגלים שמנהל המוצר המוביל של החברה הודיע על התפטרותו. כמה זמן תצפו שייקח לכם למצוא מחליף? שבוע? שבועיים? ומה אם זה ייקח ארבעה חודשים? כי זה, פחות או יותר, הזמן שלוקח למדינת ישראל לאייש משרות פנויות.

הליך הגיוס לשירות הציבורי הישראלי הוא מסורבל, ממושך ומרתיע מועמדים איכותיים. זו אינה קביעה שלנו; היא נאמרה בניסוחים שונים על ידי שורה של ועדות ממשלתיות שעסקו בשירות הציבורי בכלל, ובשיפור הליכי המיון בפרט. זו גם הנחת המוצא של החלטות ממשלה רבות שעסקו בנושא. כך, לדוגמה, המלצות הוועדה לרפורמה בהון האנושי שפורסמו בשנת 2014 נסמכות על ״הליך בדיקה פנימי שערכה נציבות שירות המדינה שמצא כי ״הליך איוש המשרות אורך משך זמן ארוך מאוד״.[1] החלטת ממשלה 3442 משנת 2018 הגיעה למסקנות דומות.[2]

אולם, הנחה זו בנוגע להליכי הגיוס אינה נסמכת על נתונים שקופים שיאששו אותה ויצביעו על הכשלים או על נקודות התורפה של הליך הגיוס והמיון. הנתונים שהציגה נציבות שירות המדינה אינם נכללים בדו״ח הוועדה או בהחלטת הממשלה. עובדה זו מקשה על אפיון הבעיות והכשלים בהליכי הגיוס והמיון. ללא מידע על היקף המיונים והבנת החסמים בכל שלב, לא ניתן לגלות היכן נמצאים ״צווארי הבקבוק״ בהליך, ומעל הכול – להפיק תובנות ולקחים לתיקון המצב קדימה.

בנייר זה נבקש לגשר על הפער הקיים. לשם כך, גיבשנו תמונת מצב על הליכי המיון בשירות המדינה לאורך פרק זמן של שש שנים באמצעות איסוף, הצלבה וניתוח של נתונים ממקורות שונים, חלקם מפרסומים של נציבות שירות המדינה ואחרים מבקשות חופש מידע.[3] הנתונים האלו כוללים את משך הזמן שארכו השלבים השונים של מכרזים – פומביים, בין-משרדיים, ופנימיים – בין השנים 2021-2016.

מניתוח המידע עולה כי משך הזמן עד לאיוש משרה בשירות המדינה הוא ארוך במאות אחוזים בהשוואה לזה הנהוג בשוק הפרטי. בממוצע, משך הליך מיון בכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך (לדוגמה, בתי חולים ממשלתיים) הוא 112 ימים. שני השלבים הארוכים ביותר בהליכי מיון הם הבחינה במכון המיון החיצוני ו-ועדת הבוחנים. שני השלבים האלו מהווים ביחד כ-70% מהזמן הכולל של ההליך.

העובדה כי משרות בדירוגים שונים – לעתים מִנְהַליות ולעתים ניהוליות – אינן מאוישות במשך שבועות וחודשים, מהווה פגיעה חמורה בתפקוד השוטף של שירות המדינה. משרדים ומחלקות שסובלים במשך פרק זמן ארוך ממחסור בעובדים לא יצליחו לעמוד ביעדים שנקבעו ויספקו שירות ברמה נמוכה יותר לאזרחים. חמור מכך, הליכי המיון הארוכים מרתיעים מועמדים מצטיינים מהגשת מועמדות מלכתחילה, או מביאים לנשירת מועמדים בעיצומו של ההליך. הדבר נכון במיוחד לגבי מועמדים בעלי יכולות גבוהות ובעלי אופציות תעסוקה אחרות במגזר הפרטי.

מרבית המשרות בשירות המדינה מאוישות באמצעות הליך מכרז, בעוד מיעוט מהמשרות פטורות מחובת קיום מכרז (סטודנטים, מתמחים ומשרות בכירות לפי חוק).[4] הדבר נכון במיוחד לדרגים הנמוכים של שירות המדינה, המהווים את ״שער הכניסה״ לשירות המדינה. תכליתו של המכרז הוא קיום הליך שוויוני וללא משוא פנים, שבסופו יתקבלו המועמדים המתאימים ביותר לאיוש המשרה, ללא קשר למאפיינים שאינם נוגעים במישרין לכישורים שלהם. סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, קובע: "לא יתמנה אדם עובד המדינה אלא לאחר שנציב שירות המדינה הכריז על המשרה בפומבי, על פי בקשת המנהל הכללי או מי שהוסמך על ידו, בין שהתפנתה המשרה ובין שהיא עשויה להתפנות״.

שני הליכים נוספים לאיוש תפקידים בשירות המדינה הם ועדת איתור ומינוי על ידי בעל סמכות לפי חוק, לרוב בכפוף לאישור הממשלה או השר האחראי (מינוי פוליטי). ועדת איתור היא הליך שנוצר כמעין פשרה בין מכרז למינוי פוליטי.[5] מדובר בוועדה שמוקמת אד-הוק וממיינת מועמדים שהיא איתרה לתפקיד – לרוב מדובר במשרות ניהוליות במשרדי ממשלה ויחידות סמך. מועמדים לתפקיד שנבחרים באמצעות ועדת איתור יכולים להגיע מחוץ לשורותיו של שירות המדינה, בדומה למכרז פומבי. למעשה, ועדת איתור נחשבת לסוג של מכרז בחלק מדו״חות הנציבות.

הגוף שאחראי על עריכת המכרזים הוא נציבות שירות המדינה, ארגון המטה שאחראי לתכנון וניהול ההון האנושי בשירות המדינה. כבר מכך ניתן ללמוד על נתון יוצא דופן: המשרד או היחידה הממשלתית הנושאת באחריות לביצוע הפונקציה השלטונית לשמה נערך הליך המיון – איננה הגוף האחראי על הליכי הגיוס והמיון אליה. הנציבות אחראית באופן ישיר על העסקתם של כ-85 אלף עובדים ועובדות במשרדי הממשלה ויחידות הסמך השונות.[6] מדובר בשיעור יחסית קטן מכלל השירות הציבורי בישראל, שמונה כ-800,000 עובדים ועובדות במקצועות ההוראה, הביטחון וכו׳. עם זאת, עובדי ועובדות הממשלה ויחידות הסמך הם הלב הפועם של השירות הציבורי, שאחראי במישרין על יישום המדיניות של הדרג הפוליטי.

הנציבות פועלת מכוח חקיקה ומכוח תקנון שירות המדינה (תקשי״ר). הגוף האחראי בנציבות על כלל היבטי הגיוס והמיון הוא אגף בכיר בחינות ומכרזים, שמתווה את המדיניות בכל הנוגע להליכי גיוס ומיון במשרדי הממשלה ויחידות הסמך, לפיקוח ובקרה על ביצוע הליכי המיון במכוני המיון החיצוניים, לניהול וביצוע של חלק מהמכרזים (של דרגים ניהוליים) ולטיפול בהשגות ופניות ציבור שנוגעים למכרזים.

לכל הליך מכרזי יש שלבים קבועים, עם שוני מסוים ביניהם בהתאם למשרה וסוג המכרז. הליך המיון מתחיל בפרסום מכרז על ידי אחד ממשרדי הממשלה (או על-ידי נציבות שירות המדינה, במכרזי בכירים) באתר הנציבות והגשת מועמדויות באמצעות מערכת הגיוס המקוונת. לאחר הגשת המועמדויות, מתבצעת בדיקה לגבי עמידה בתנאי הסף שנקבעו במכרז, כאשר מועמדים שעמדו בהם נשלחים למבחנים במכוני מיון חיצוניים. השלב האחרון בהליכי המיון הוא ועדת הבוחנים: לרוב, אל שלב הוועדה מגיעים שמונה מועמדים שקיבלו את הציון הגבוה ביותר במבחני ההערכה. בסוף כל ריאיון, חברי הוועדה מעריכים את המרואיין/ת על פי קריטריונים קבועים מראש וממליצים על מועמד.

דו״ח הוועדה לרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה (2014) מצא כי שיטת גיוס העובדים אינה מתאימה למציאות של שוק עבודה מודרני. הוועדה מצאה שכלי האבחון מיושנים ומשך הזמן שלוקח להשלים את ההליך ארוך מדי, והמליצה על שינוי מבני במערך הגיוס והמיון שיתאים את מערך הגיוס והמיון למגמות המודרניות הקיימות כיום בשוק העבודה, כמו גם לצרכים המשתנים של כוח העבודה בשירות המדינה ולהתנהגות כלכלת השוק החופשי. ההמלצות הבולטות כללו מיקור חוץ של מבחני המיון וייעול מערכת הגשת מועמדות. אולם, המלצות ועדת הרפורמה – הנוגעות להליכי המיון ובכלל – יושמו באופן חלקי בלבד.[7]

החלטת ממשלה 3442 מ-11.1.2018 קבעה שיש לנקוט צעדים נוספים -לרבות המלצות הרפורמה שיושמו על-ידי הנציבות – כדי לייעל את הליך המיון. בעוד שסעיפי ההחלטה יושמו חלקית, לא ניכר שיפור במצב. הסיבה לכך היא שחלק משמעותי מהסעיפים שמנחים את הנציבות לבחון כלים לקיצור וטיוב הליך המיון הסתיימו בכך שהנציבות מצאה את הכלים שהוצעו כלא מתאימים. לדוגמה, החלטה לקיים במקביל מספר שלבי מיון ירדה מסדר היום על אף הזמן שצפויה היה להיחסך, לאור עלותה התקציבית. בנוסף, נקבע בהחלטת הממשלה כי הצטיינות יתרה בתואר ראשון תעביר מועמד אוטומטית לשלב הבא. אולם, לאחר עבודת מטה של האגף לבחינות ומכרזים בנציבות הוחלט כי הישגים אקדמיים אינם תחליף למבחני ההערכה. מעבר לכך, נקבע כי אין חלופות למרכזי ההערכה החיצוניים.

תרשים 1 – שלבי המכרז בהליכי הגיוס לשירות המדינה

בעזרת מאגרי נתונים לשנים 2021-2016, שהושגו מפרסומים ומבקשות חופש מידע כאמור לעיל, ניתן לנתח את משכי הזמן של שלבי המיון השונים, בחלוקה לשלבים השונים של ההליך:[8]

א. ממועד פרסום המכרז עד לסגירת הצגת המועמדות

ב. מאז ועד סיום בדיקת העמידה בתנאי הסף

ג. מאז ועד תום ההליך במכון המיון

ד. מאז ועד תחילת עבודת ועדת הבוחנים

ה. מאז ועד תום עבודת ועדת הבוחנים

פילוח הנתונים מאפשר לזהות את השלבים היעילים יותר ופחות. למיטב ידיעתנו, מדובר בניתוח ראשון של הליכי המיון השירות המדינה הישראלי שבוצע על-ידי גוף לא-ממשלתי. הבחינה מעלה כי הזמן הממוצע של הליך מיון בתקופה שנבחנה בכלל היחידות שתחת נציבות שירות המדינה[9] היה 112 יום (תרשים 1). הממוצע היה גבוה יותר במשרדי ממשלה (תרשים 1) ועמד על 123 יום – יותר מארבעה חודשים. בשנת 2018, למשרדי הממשלה לקח בממוצע 157 יום לגייס עובד בהליך מכרזי. ישנם מקרי קיצון חמורים אף יותר: במכרז פומבי של משרד החינוך משנת 2021 למשרה בדרג ביניים (מעל 23), ארך שלב מכון המיון לבדו 176 ימים. במשרד האנרגיה, הזמן הממוצע לכינוס ועדת בוחנים למשרות בדרג נמוך (21-18) היה 138 ימים.

המצב לא משתפר בהרבה כשמתבוננים רק על המכרזים הפומביים (דרגות 21-18, מ-23 ומעלה). קרי, אלו שפתוחים למועמדים מהציבור הרחב. בעוד שב-2016 הזמן הממוצע היה 144 ימים, ב-2021 הוא ירד ל-93 יום. אולם, בשנים 2019-2018 חלה עלייה, כאשר הליך מיון ממוצע היה 125, ו-126 ימים. אולם, גם המתנה של שלושה חודשים למשרה – לעיתים ללא הכנסה וללא מידע בנוגע לסיכויי הקבלה – היא פרק זמן ארוך.

מבט מעמיק יותר חושף את השלבים ש״מעכבים״ את התקדמות ההליך. באופן גורף, שני השלבים הארוכים ביותר בהליך המין הם המבחנים במכון המיון החיצוני ו-ועדת הבוחנים. בממוצע, שלב המבחנים במכון המיון נמשך 42 ימים, ולאחר-מכן, לקח בממוצע 45 ימים נוספים עד לסיום ועדת הבוחנים. החלק הכולל של שני השלבים האלו מכלל ההליך נע לאורך השנים בממוצע סביב 70% (תרשים 3). עובדה זו מצביעה על בעיה מבנית בהליך המיון עצמו, ובאופן ספציפי בשני השלבים הללו שמהווים את החלק הארי של ההליך כולו.

לשם השוואה, דו״ח משנת 2020 של חברת NeoGov שבחן את שוק העבודה האמריקני מצא כי הזמן עד להעסקה במגזר הפרטי הוא 36 ימים בלבד, לעומת 119 ימים במגזר הציבורי באותה תקופה.[10] דו״ח אחר מצא שזמן עד להעסקה בתעשיית ההייטק האמריקנית יכול להגיע עד ל-20 יום בלבד.[11] תעשיית ההייטק הישראלית לא שונה בהרבה. בחברות הטכנולוגיה הגדולות נדרש חודש מרגע שליחת קורות חיים ועד קבלת הצעת עבודה. בסטארטאפים קטנים הזמן הזה אף הצטמצם והגיע ל-20 יום בלבד.[12] בזמן הזה, מכרז ממוצע למשרה בשירות המדינה נמצא איפשהו בעיצומו של שלב בדיקת תנאי הסף. כלומר, מועמד שלח קורות חיים ושאר מסמכים באתר הנציבות ועדיין לא נוצר איתו שום קשר, בזמן שחבר שלו כבר מצא משרה בהייטק.

בעולם בו המגזר הציבורי מתחרה על עובדים עם המגזר הפרטי ועליו להתאים עצמו לסטנדרטים של הליכי מיון וגיוס של שוק עבודה מודרני, זמן המתנה של כמעט פי שלושה למשרה שככל הנראה מציעה משכורת נמוכה יותר הופך את המגזר הציבורי למקום עבודה לא אטרקטיבי ופוגע ביכולת למשוך אליו מועמדים איכותיים.

אחד המרכיבים החשובים ביותר ביצירת שירות ציבורי אפקטיבי הוא איוש משרות פנויות בזמן ובאמצעות המועמדים המתאימים. הליך מיון יעיל ומהיר מעלה את הסיכויים שמועמדים מתאימים ובעלי יכולות ייבחרו למשרה הפנויה. לעומת זאת, ככל שהליך המיון ארוך יותר, כך גדל הסיכוי שאותם מועמדים ימצאו תפקיד אחר או יפרשו באמצע ההליך.

מהנתונים שניתחנו עולה כי למרות שורה של ועדות והחלטות ממשלה שניסו לצמצם את התופעה, הליך המיון לשירות המדינה נותר מסורבל וממושך. הנתונים מציעים מבט מפוכח על האופן בו שירות המדינה הישראלי מתנהל בכל הקשור לגיוס עובדים. נמצא כי הזמן הממוצע של הליך מיון הוא 112 יום ובמקרים הקשים יותר מגיע עד מעל ל-150 ימים. עוד נמצא כי מכוני המיון החיצוניים הם גורם שמעכב את הליך המיון ואינו עומד בזמן התקן שנקבע באמנת השירות של נציבות שירות המדינה.

ישנה חשיבות רבה בהליך מיון יעיל ומהיר. משרה שאינה מאוישת לזמן ממושך יכולה להשפיע על הארגון ועל איכות השירות שניתן לאזרחים. עד איוש המשרה, שאר עובדי המשרד עלולים לקחת על עצמם חלק מתחומי האחריות שלה, מה שיכול לגרום לחוסר שביעות רצון או לירידה כללית בביצועים מפאת עומס. פועל יוצא של מצב כזה הוא ירידה באיכות השירותים לאזרח. עם מצבה חלקית ועם עובדים לא מרוצים, מנהלים יכולים גם הם להיות מתוסכלים – מהשירות הציבורי כמערכת, שאינה מצליחה לאייש משרה בצורה מהירה; ומהעובדים שלהם, שאינם מצליחים לעמוד ביעדים שנקבעו.

מעבר להשפעות על תפקוד המשרד ואיכות השירות לאזרח, הליך מיון ממושך משפיע על איכות המועמדים. ככל שההליך מתארך, כך מספר רב יותר של מועמדים עלול לנשור. לרוב, מדובר במועמדים מוכשרים עם יכולות גבוהות, שהופכות אותם למבוקשים בשוק הפרטי. מועמד מצטיין שמתמיין במקביל למשרות בשוק הפרטי ומקבל תשובה תוך פרק זמן של 30-20 יום לא ימתין ארבעה חודשים ויותר כדי לקבל (אולי) הצעה משירות המדינה. רבים יימנעו בכלל מלהציע את עצמם במציאות הזו. אלו שפיעמה בהם תחושת שליחות והגישו מועמדות למשרה בשירות המדינה ובמקביל לשוק הפרטי, ככל הנראה יקבלו הצעת עבודה מהשוק הפרטי עוד לפני שיעברו שלב ראשון במיון לשירות המדינה.

מחקרים מראים שעובדים בוחרים לעבוד במגזר הציבורי בגלל תחושת שליחות ומשמעות.[13] אולם, במצב הקיים לרבים אין את הפריבילגיה להמתין תקופה ארוכה כל כך עד לקבלת תשובה בנוגע למשרה אליה התמיינו. בפרט, מועמדים מצטיינים מרקע סוציו-אקונומי נמוך אינם יכולים להרשות לעצמם להמתין במשך חודשים ארוכים ללא הכנסה, ללא התחייבות למשרה, ומעבר לכך – ללא אינדיקציה בנוגע לסיכויי קבלתם. מדובר בפגיעה חמורה בערך השוויוניות, שהוא נר לרגלו של שירות המדינה בכלל, ונציבות שירות המדינה בפרט. בשמו של ערך זה, למשל, אין הגבלה על מספר המועמדים שיכולים לגשת למכרזים. לפי ערך זה, על תנאי הסף להיות כלליים וכאלה שאינם כוללים מדרג כלשהו. לדוגמה, דרישת סף של ״תואר במשפטים״ היא כזו שעומדת בעיקרון השוויון. לעומת זאת, דרישת סף של ״תואר במשפטים מאוניברסיטה״ או ״תואר במשפטים בציון מעל 80״ אינה כזו.

אי-הגבלה של מספר המועמדים מאריך משמעותית את זמן עיבוד המועמדויות בשלב הבחינה של תנאי הסף, מה שמעכב את תחילת המבחנים במכון המיון החיצוני. בנוסף, באופן טבעי, מספר גדול של נבחנים כרוך גם בעיכוב של שלב המבחנים החיצוניים. באין אפשרות לקבוע תנאי סף משמעותיים, מועמדים רבים – רבים מדי לפי הנתונים – מגישים מועמדויות למשרות שככל הנראה, מתאימים ומוכשרים מהם יקבלו אותן. לפי דו״ח הנציבות לשנת 2019, מתוך 84,000 מועמדים שעברו את בדיקות הסף ונשלחו למכון מיון חיצוני, רק 5,222 נבחרו לאייש משרה (5.28%).[14] באופן פרדוקסלי, עיקרון השוויון מביא בפועל לפגיעה באוכלוסיות מוחלשות. עומס-היתר שנוצר בעקבותיו על המערכת יוצר הליכי מיון ארוכים מהם נושרים המוכשרים ביותר, שיש להם אפשרויות העסקה אחרות, ולו מאוכלוסיות מוחלשות, שלא יכולים להרשות לעצמם להמתין תקופה ממושכת ללא הכנסה.

הבעיות הללו מתחדדות עוד יותר בנסיבות מיוחדות בהן קיים צורך לאיוש מהיר של משרות. במצב חירום בריאותי, מלחמה או אסון טבע, נדרשת המדינה לספק מענה מהיר בהיקפים גדולים, דבר המצריך גמישות ומהירות במציאת עובדים בעלי כישורים מתאימים וגיוסם. עם זאת, בישראל אין הליכי מכרז המותאמים לנסיבות חריגות שכאלה – מה שעלול לסכל את יכולתה של המדינה לתת מענה לאזרחים בשעת דחק.

למרבה הצער, החודשים שחלפו מאז ה-7 באוקטובר 2023 הוכיחו כי זהו אינו חשש ערטילאי. כך, למשל, בשבועות הראשונים לאחר פרוץ המלחמה, כשהתבררו ממדי האסון, למדינה חסר מנגנון מהיר ואפקטיבי לגיוס של פסיכולוגים לשירות הציבורי. למעשה, כדי להתמודד עם המחסור החמור במטפלים, משרד הבריאות פרסם הודעה בה קרא למטפלים ומטפלות להתנדב ולסייע בעיבוי מערך התמודדות הנפש. לא ניתן היה לתגבר את השירות באמצעות הוספת תקנים זמניים וגיוס מהיר, וכך נותרה מדיניות ציבורית בנושא בעל חשיבות עליונה תלויה ברצונם הטוב של אזרחים מן השורה.

דוגמה זו ממחישה את המחיר שמשלמים המדינה ואזרחיה על הליכי העסקה מסורבלים ומיושנים – בשגרה וגם בחירום. הדבר נכון גם לתפקידים אחרים בשירות הציבורי, שאולי אינם נוגעים להיבטים קריטיים כמו טיפול נפשי, אך כאלה שגיוס מהיר אליהם יכול היה לסייע בתגבור שירות המדינה, שנדרש ברגע אחד לתת מענה לצרכים אזרחיים מגוונים של רבבות אזרחים. קיצור ההליך וייעולו, על-מנת להביא לאיוש משרות פנויות בצורה מהירה על-ידי עובדים מוכשרים, יכול למנוע, או לכל הפחות לצמצם, את הקשיים האלו. הוא יבטיח תפקוד מלא של משרדים ויחידות ויאפשר עמידה ביעדים שהוגדרו, בין אם ביומיום או בתקופות דחק.

ההיקף המצומצם של נייר זה לא מאפשר הצגה של חלופות מדיניות קונקרטיות. יחד עם זאת, מניתוח הנתונים עולות מספר נקודות קריטיות שמהן יכול ואף צריך להתחיל כל שינוי שמטרתו היא ייעול וקיצור הליך המיון לשירות המדינה. ראשית, נדרשת חשיבה מחודשת על שני השלבים שמהווים את החלק הארי של ההליך – בחינות חיצוניות ו-ועדת בוחנים – בדגש על מידת הרלוונטיות שלהם לשוק עבודה מודרני בו מועמדים מרואיינים למשרה על-ידי הממונה הישיר שלהם ומבצעים בחינות בית מקוונות או נדרשים לבצע משימות בית באורך ימים בודדים. בנוסף, נדרשת בחינה מקיפה לפרשנות של ערך השוויוניות ולביטוי שהוא מקבל בהליכי המיון. ניכר כי ערך זה ואופן יישומו בכל הנוגע להליך המיון מונע את ייעולו של זה האחרון. בשם ערך השוויוניות, לדוגמה, לא מתאפשר להציב תנאי סף משמעותיים שיהוו סינון ראשוני בפני הגשת מועמדות. שינויים מרחיקי לכת יותר כמו יישום שיטת ״כל הקודם זוכה״ והגבלת מספר המועמדים ולמכרז אפילו לא באים בחשבון.

אם נרחיב את נקודת המבט אל מעבר להליך עצמו ואל הסמכויות והההיבט המבני במבט רחב יותר, נדרשת בחינה של חלוקת הסמכויות בהליך המיון. כיום ההליך מתנהל באופן ריכוזי, כאשר רוב השלבים והסמכויות שנוגעות לקיום מכרזים מצויים בידיים של נציבות שירות המדינה. גוף זה ממלא תפקיד אקטיבי וקריטי בביצוע בפועל של הליכים מכרזיים אך גם אמון על קביעת סטנדרטים וכללים לקיום מכרזים ואכיפתם. יש לשקול ביזור של סמכויות המיון והגיוס למשרדים וליחידות הסמך, בעוד הנציבות נותרת בתפקידה כרגולטור. חלוקה שכזו קיימת במדינות רבות בעלות מבנה מוסדי דומה לזה של ישראל כמו בריטניה וניו-זילנד, בהן כלל הסמכויות על מיון וגיוס נתונות בידי המשרדים והיחידות הממשלתיות שפועלות לאור קוד אתי וקווים מנחים שנכתבו על-ידי גוף ממשלתי דמוי-נציבות. בנוסף, תוך אצילת הסמכויות למשרדים יש ליצור אפיק מיון אלטרנטיבי שמיועד למקצועות מבוקשים ול״טאלנטים״ שמעוניינים להצטרף לשירות המדינה. אפיק זה, מעין ״מסלול כוכבים,״ צריך להיות כלי בידי מנהלים בשירות הציבורי שמסייע להם להתמודד עם התחרות על עובדים איכותיים אל מול השוק הפרטי. לשם כך, אפיק זה צריך להיות יעיל, מהיר, אישי, ושקוף.

* הערה לסיום בנושא נגישות הנתונים

השירות הציבורי הוא מנגנון גדול ורב זרועות, וטבעי שלעולם לא יתפקד בצורה מושלמת. זה נכון לסוגיית המיון והגיוס של הון אנושי כמו גם לסוגיות אחרות. הדרך להשתפר היא דרך מעקב ושקיפות של נתונים הקשורים בעבודת השירות.

במהלך העבודה על נייר זה התחוור לנו כי הנתונים הבסיסיים-למדי שהוצגו כאן לא הוצגו בפני אף אחת מהוועדות הממשלתיות שעסקו בנושא. למרות שהנתונים הללו קיימים ונאספים באופן שוטף הם אינם שקופים לציבור מהבחינה הזו, ישראל היא מקרה יוצא דופן בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD. בדו״ח מקיף של ה-OECD שעוסק בהיבטים שונים – ביניהם גיוס – של העסקה בשירות הציבורי הנתון הנמדד ביותר הוא מספר המועמדים עבור כל משרה שנפתחת, כאשר 26 מדינות מתוך 30 מודדות אותו. נתונים על שכר, שנחשב לאחד המחסומים המרכזיים בגיוס כוח אדם איכותי לשירות הציבורי, נאסף ב-20 מתוך 32 מדינות.[15]הנתון של מספר מועמדים לכל משרה קיים ב-16 מדינות, כאשר רק עשר מדינות אוספות נתונים על שיעורי הנשירה של מועמדים לאורך ההליך.[16]

בישראל, ככלל, נתונים על הליכי גיוס ומיון אינם זמינים לציבור. כפי שנכתב, הנתונים בהם נעשה שימוש במסמך זה הונגשו לציבור כתוצאה מבקשת חופש מידע. המידע שנגיש לציבור נמצא בדוחות השנתיים של הנציבות, אולם הוא אינו אחיד מבחינת אופיו ורמת הפירוט שלו. כך, לדוגמה, נתונים על משך הזמן הממוצע (בימים) לפי סוג מכרז (פומבי, בין-משרדי או פנימי) לא נאספו עד שנת 2005. בין השנים 2006 ל-2012 המידע הזה הופיע בדו״חות הנציבות, אבל נעדר מכל הדו״חות שפורסמו מאז 2013.

דוגמה נוספת נוגעת לקטגוריות של סוגי מכרזים: מסקירה של הדו״חות לאורך השנים עולה שישנה חוסר אחידות בהכללתם של מכרזים למינויי בכירים במסגרת איסוף הנתונים. כך, למשל, בדו״חות של 2019-2018 קיימת הפרדה בין מכרזי בכירים לשאר המכרזים בנתונים העוסקים במספר המכרזים והמועמדים. לעומת זאת, בשאר הדו״חות הנתונים מופיעים תחת אותה קטגוריה. היעדר סטנדרט אחיד בכל הנוגע לתוכן ולקטגוריות של המידע אינו מאפשר שימוש בו למטרת ניתוח מעמיק ואפיון בעיות.

מכל זה עולה השאלה, מדוע זה המצב? מדוע מידע על הליכי גיוס ומיון לשירות הציבורי הישראלי אינם שקופים לעיון הציבור, שנדרש להליך המשפטי של בקשת חופש מידע? הרי נתונים אלו נאספים דרך קבע ומצויים בידי נציבות שירות המדינה. בנוסף, מדוע אין אחידות בכל הנוגע למידע שעל דו״חות הנציבות להכיל על-מנת לעמוד באיזשהו רף מינימלי של אחריותיות כלפי התפקוד הכללי של גוף ציבור משמעותי שכזה?

הליכי גיוס לשירות המדינה הם אכן הליך ממושך ומסורבל. מניתוח שביצענו לנתונים של נציבות שירות המדינה בנושא עולה כי מועמדים ממתינים שבועות ואף חודשים מרגע הגשת המועמדות ועד לקבלת תשובה סופית. מציאות זו פוגעת ביכולת של שירות המדינה לגייס את העובדים והעובדות המתאימים והמוכשרים ביותר לתפקיד, יוצרת עומס במשרדי הממשלה, ולבסוף משפיעה ישירות על איכות השירות שמוענק לאזרחים. לכך יש השלכות חמורות יותר בעתות חירום.

כאמור, מסמך זה אינו מבקש להציע המלצות מדיניות קונקרטיות שנוגעות להליכי המיון לשירות המדינה. מטרתו היא להצביע על בעיה שקיימת בבואנו לנסות ולהבין מה ״לא עובד״ בהליך המיון לשירות המדינה. גופים פרטיים כמו חברות ייעוץ וארגונים בינלאומיים כמו ה-OECD מבהירים שאיסוף נתונים שיטתי מסייע באיתור ואפיון בעיות בארגונים גדולים כקטנים. ככל שיש יותר מידע נגיש ושקוף, כך התובנות שניתן להפיק ממנו יהיו מהותיות יותר. לאורך העבודה על נייר זה ואחרים היה נדמה לנו לעתים קרובות שאנחנו מול שוקת שבורה ואין בנמצא נתונים על שירות המדינה. מפרספקטיבה רחבה יותר, מדובר בסוגיה שלטונית כללית. עד כמה שירות המדינה וגופים ציבוריים – שמחויבים לציבור כולו – מנגישים נתונים לציבור ולחוקרים בגופים לא-ממשלתיים? הממד המטריד והבעייתי ביותר בכך הוא שקשה – עד בלתי-אפשרי – לגבש וליישם רפורמה כלשהי מבלי לקיים מעקב אמין, רציף, שקוף ופתוח לביקורת אחר נתונים. האימרה המפורסמת קובעת כי השלב הראשון בפתרון כל בעיה הוא להודות שיש אחת. בהיעדר נתונים, קשה מאוד להגיע אפילו לשלב הראשון. ואולי זו ה-המלצה לנציבות שירות המדינה ולגופים בשירות הציבורי בכלל – מערכות ציבוריות חייבות להנגיש את כלל המידע הקיים באופן שוטף וברור.

[1] דו״ח הוועדה לרפורמה בהון אנושי בשירות המדינה, עמ׳ 98.

[2] החלטת ממשלה 3442.

[3] https://www.meida.org.il/12161

[4] ישנם שלושה סוגי מכרזים – פומבי, בין-משרדי ופנימי – כאשר השוני ביניהם הוא מאגר המועמדים הפוטנציאליים שיכולים לגשת לכל אחד. מכרז פומבי פתוח למועמדים מחוץ לשירות הציבורי ואין כל הגבלה על הגשת המועמדות; זהו סוג המכרז היחיד שפתוח למועמדים שאינם עובדי מדינה. מכרזים פנימיים ובין-משרדיים מיועדים לאתר מועמדים מתוך שירות המדינה ועל ידי כך להבטיח המשכיות ועתודה לבניית קריירה בשירות הציבורי. מכרז פנימי פתוח רק לעובדי הגוף בו נמצא התפקיד המוצע, ואילו מכרז בין-משרדי, כשמו כן הוא, פתוח למועמדים מכלל המשרדים ויחידות הסמך בשירות המדינה – אבל לא לציבור הרחב.

[5] לפי דו״חות שנתיים של נציבות שירות המדינה, בין השנים 2022-2010 אוישו יותר מ-200 משרות בשירות המדינה באמצעות ועדות איתור.

[6] דו״ח לסיכום פעילות לשנת 2022, נציבות שירות המדינה, עמ׳ 135.

[7] לקריאה נוספת: מעקב של ״המרכז להעצמת האזרח״ אחר יישום הרפורמה.

[8] הנתונים בהם נעשה שימוש במסמך זה הם נתונים של נציבות שירות המדינה שפורסמו לאחר בקשת חופש מידע אל התנועה לחופש המידע. נתונים אלו כוללים את משך הזמן הממוצע של הליכי מיון וגיוס בחלוקה למשרדי ממשלה ויחידות סמך, בין השנים 2021-2016. לקריאה של בקשת חופש המידע: https://www.meida.org.il/wp-content/uploads/2022/03/Civil-Service-Commission-FOI.pdf

[9]  משרדי ממשלה, יחידות סמך, ובתי-חולים ממשלתיים.

[10]  NeoGov, Time to Hire Report 2023

[11]  PR Newswire, New Research Shows That Hiring Is Harder Than Ever: Time to Hire Increasing Significantly for Almost All Roles, June 2023.

[12] https://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3748130,00.html

[13] Sangmook Kim, “Testing a Revised Measure of Public Service Motivation: Reflective versus Formative Specification,” Journal of Public Administration Research and Theory 21, no. 3 (2011): 521–46; Gene A Brewer and Sally Coleman Selden, “Whistle Blowers in the Federal Civil Service: New Evidence of the Public Service Ethic,” Journal of Public Administration Research and Theory 8, no. 3 (1998): 413–40; Lois Recascino Wise, “The Public Service Culture,” Public Administration Concepts and Cases, 2000, 342–53.

[14] דו"ח סיכום פעילות לשנת 2019 – נציבות שירות המדינה

[15] OECD, “Public Employment and Management 2021: The Future of the Public Service” (Paris: OECD Publishing, 2021), 100, https://doi.org/10.1787/938f0d65-en.

[16] OECD, “Public Employment and Management 2021: The Future of the Public Service.”