כיצד ראוי לבחור את נשיא בית המשפט העליון?

נשיא בית המשפט העליון הוא הדמות העומדת בראש הרשות השופטת המהווה אחת משלוש רשויות השלטון בישראל. האחריות על הובלת רשות שופטת עצמאית ויעילה אשר הצדק וההגינות הם נר לרגליה – מוטלת לפתחו, והוא נדרש לנווט אותה בים הסוער של החברה הישראלית המגוונת. לצד תפקידו הממלכתי, על הנשיא מוטלת עיקר האחריות לניהול מערכת המשפט ולניהול עבודת בית המשפט העליון. בין תפקידיו העיקריים ניתן למנות את קביעת הרכבי בית המשפט העליון, החלטה בבקשות לדיון נוסף, מילוי תפקיד בוועדה לבחירת שופטים, מתן הנחיות לשופטים בכל הערכאות, קביעת תקני שיפוט וצוותי עזר ופיקוח על יעילות עבודת השופטים. כשופט, הוא ראשון בין שווים, אך בזכות מעמדו ותפקידו, נודעת לו השפעה יתרה על אופן התפתחות ההלכה השיפוטית בנושאים השונים.

כיום, החוק קובע כי נשיא בית המשפט העליון ימונה מקרב השופטים המכהנים לפי בחירת הוועדה לבחירת שופטים. הנוהג המשקף את המסורת החוקתית בישראל הוא כי לוועדה מוגשת מועמדות השופט (או השופטת) הוותיק ביותר בבית המשפט, והיא מאשרת את מינויו לנשיאות. מסורת זו מוכרת כיום כשיטת הסיניוריטי.

קולות מסיעות הקואליציה ביטאו התנגדות להמשך מסורת הסיניוריטי. עמדתם היא כי אין כל הצדקה לשמר שיטת מינוי שלא מבוססת על כישורים והתאמה לתפקיד ומרחיקה את סמכות הבחירה בנשיא מנבחרי הציבור. חלק מההתנגדות לשיטה נתלית בטיעון כי שיטת הסיניוריטי אינה מקובלת בעולם הדמוקרטי, וחורגת מהנורמה הנהוגה בקרב מדינות אחרות המפקידות את סמכות בחירת הנשיא בידי נבחרי ציבור. הצעה ברוח זו עומדת כיום על שולחן הכנסת כחלק מתוכנית הממשלה לשינוי מבנה המשטר החוקתי בישראל. מתנגדי הצעת החוק טוענים כי שיטת הסיניוריטי מהווה ערובה מפני פוליטיזציה של תפקיד הנשיא ומינוי נשיאים שישרתו את צרכי השלטון ויפגעו בעצמאות בית המשפט העליון, ולכן יש לשמרה.

במחקר זה ביקשנו ללמוד מהנעשה ברחבי העולם הדמוקרטי לצורך העשרת הדיון על שיטת בחירת נשיא בית המשפט העליון בישראל.

המחקר, שנערך על ידי גב׳ יעל סירקיס בהנחיית ד״ר בל יוסף, מנתח דגימה של 20 מדינות דמוקרטיות, בעלות שיטות ומסורות משפטיות שונות, כדי ללמוד על הכללים, הנוהגים והמסורות העומדים ביסוד שיטת בחירת נשיאי הערכאות העליונות. מטבע הדברים, התמקדות ברכיב מסויים מכל שיטת משפט אינה יכולה לספק בסיס למסקנות נורמטיביות מוחלטות. בכל שיטה פועלים מרכיבים שונים — חוקיים, פוליטיים ותרבותיים — המייצרים מפה שונה וייחודית של איזונים ובלמים. המבנה החל בישראל אינו זהה לאף מדינה דמוקרטית אחרת בעולם, ומאופיין בתלות גבוהה יחסית במנגנוני ריסון משפטיים (של בתי המשפט וגורמי הייעוץ המשפטי) על רקע חולשת מנגנוני ביזור כוח אחרים. ואולם, גם בכפוף ל"הערת אזהרה" זו, המחקר ההשוואתי מעלה מספר תובנות מעניינות המופיעות בעמודים הבאים. מסקנה מרכזית העולה מהתמונה ההשוואתית היא שמינוי הנשיא אינו נתפס בעולם כמנגנון שראוי להישלט על ידי שיקולים פוליטיים, אלא מיועד להבטיח את מקצועיות ועצמאות הרשות השופטת. במרבית המדינות (11 מתוך 20) הבחירה בנשיא מצויה בסמכות נבחרי ציבור. מתוך המדינות הללו, ב-6 מדינות פועלים מנגנונים מוסדיים שבפועל מאצילים את הליך הבחירה לגורמים מקצועיים. כך, הגם שסמכות הבחירה הסופית נותרת בידיים של נבחרי ציבור, ההליך אינו מונע משיקולים מפלגתיים או פוליטיים.

ב-4 מדינות נוספות, מתקיים שילוב של שתי רשויות בבחירה, אשר לא מותיר את הבחירה בידי הממשלה לבדה. במדינות אלה, למרות ואולי בשל הבקרה ההדדית של שתי רשויות, הליך הבחירה נושא אופי פוליטי. רק במדינה אחת, אוסטרליה, בוחרת הממשלה את הנשיא מבלי להיות מבוקרת על ידי רשות אחרת ומבלי שיש מנגנונים יציבים אחרים לריסון חופש הבחירה שלה.

מסקנה נוספת היא שמנגנון הבחירה הפופולרי מבין המדינות שנבדקו הוא בחירה בנשיא בידי השופטים המכהנים. מסורת זו מתיישבת עם ההעדפה של 70% מבין המדינות שנבדקו למנות נשיאים רק מבין השופטים המכהנים.

נקודה אחרונה הראויה לציון היא סוגיית הוותק, שאצלנו כאמור מצויה בלב הדיון. שיטת הסיניוריטי אינה מאוד רווחת, אך מתקיימת בצורה זו או אחרת ב- 2 מדינות. הוותק מהווה שיקול מרכזי גם בקנדה, שם מינוי מחוץ למסורת הסיניוריטי הוא חריג, ושיקול רלוונטי במדינות נוספות. ניתוח הנתונים ופילוחם מפורט בנייר המצורף.