ביום 30 בנובמבר 2025 הוגשה מטעם ראש הממשלה בנימין בקשת חנינה לנשיא המדינה. הבקשה מעוררת מספר סוגיות משפטיות תקדימיות הנובעות מכך שראש ממשלה מכהן מבקש לעצור הליך פלילי אשר מתנהל בעניינו באמצעות מוסד החנינה. מזכר זה נועד לספק הבהרות ביחס לתשתית המשפטית ולשאלות המתעוררות בפרשה זו.

א. תמצית בקשתו של נתניהו

בקשת החנינה של רה״מ נתניהו הוגשה באמצעות בא-כוחו עו״ד עמית חדד.^[1] בבקשה אין הודאה באשמה או קבלת אחריות על אילו מהמעשים המיוחסים, אלא הודגש כי האינטרס האישי של נתניהו הינו לנהל את המשפט עד תומו ולהוכיח את חפותו, אך הוא מוכן להקריב אינטרס אישי זה למען האינטרס הציבורי הרחב.

לטענתו, חנינה תאפשר את איחוי הקרעים בין חלקי העם השונים ותתרום לחיזוקה של מדינת ישראל. הוזכר כי בקרוב צפויות התפתחויות במזרח התיכון, וכי חנינה נחוצה כדי לאפשר לו לקדם תהליכים גיאופוליטיים חשובים. כמו כן משתמע מהבקשה כי המשפט גוזל את זמנו של נתניהו, אשר עודנו מכהן כראש ממשלה, וסיום הדיונים יאפשר לו להפנות את תשומת ליבו לניהול המדינה, ובתוך כך נטען כי החנינה תאפשר לו לעסוק בשינויים במערכת המשפט ובתקשורת – תחומים שבהם הוא מנוע לעסוק כעת בשל משפטו. בנוסף נטען כי החקירות בעניינו נוהלו באופן חריג ובמהלכן הוכחו תרגילי חקירה לא חוקיים, ובכך נרמז כי החנינה תעצור גם את העוול ועינוי הדין שנגרמים לנתניהו לטענתו.

ב. המסגרת המשפטית

סמכות החנינה של הנשיא מעוגנת בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה.^[2] בהפעלת הסמכות ניתן לנשיא שיקול דעת רחב מאוד. ^[3] הוא רשאי לשקול שלל שיקולים לבר-משפטיים ובעיקרם שיקולי חסד ורחמים ושיקולי האינטרס הציבורי, תוך איזון בין אינטרסים אלו לבין עקרון השוויון בפני החוק. ^[4]

הליך בחינת בקשת החנינה מורכב ממספר שלבים. לאחר שהבקשה מוגשת לנשיא המדינה, היא נבחנת על ידי מחלקת החנינות במשרד המשפטים. במסגרת איסוף הנתונים עשויה מחלקת החנינות להתייעץ עם פרקליטות המדינה, בפרט כאשר מדובר בהליך תלוי ועומד. חוות הדעת של מחלקת החנינות מוגשת לשר המשפטים. השר מגבש את המלצתו ומעבירה ללשכת הנשיא. היועצת המשפטית לנשיא המדינה מגבשת גם היא חוות דעת ומעבירה אותה לנשיא, בצירוף המידע שנאסף ויתר חוות הדעת וההתייחסויות.

על סמך כל החומר שבפניו, מחליט הנשיא האם לקבל בקשת החנינה או לדחותה. לפי הנוהג הקיים, הנשיא עשוי להתנות את מתן החנינה בתנאים. תוקף כתב החנינה מותנה בחתימת קיום של שר המשפטים, אשר נהנה משיקול דעת עצמאי בעניין זה.[5]

חשוב לציין כי בגדרי שיקול הדעת של הנשיא, מגוון רחב של נסיבות ושיקולים עשויים לעלות כדי אינטרס ציבורי אשר עשוי להצדיק קבלה של בקשת חנינה. כך למשל, במסגרת ״פרשת קו 300״ הידועה,  החלטת הנשיא לחון את אנשי השב״כ התקבלה מטעמים של האינטרס הציבורי ושיקולי ביטחון, כאשר החשש העיקרי היה שניהול המשפט יוביל לנזק ממשי לשירות הביטחון הכללי.^[6] כמו כן, קיימות מספר דוגמאות בולטות של חנינת אסירים על רקע הסכמים מדיניים (כגון שחרור אסירים ביטחוניים במסגרת עסקת שליט) אשר הונעו אף הם מהאינטרס הציבורי.^[7] נראה כי בקשתו של ראש הממשלה פונה לנימוק מסוג זה, אם כי הבקשה כמובן לא מפרטת את כלל הטעמים הנוגעים לאינטרס הציבורי, שלפחות חלקם אינו תומך במתן החנינה.

ג. הסוגיות המשפטיות העיקריות

1. האם הנשיא מוסמך לדון בבקשה המוגשת לפני הרשעה ובהעדר הודאה מצד המבקש?

לפי חוק היסוד, סמכותו של הנשיא היא ״לחון עבריינים״. מתעוררת השאלה, האם נאשם שלא הורשע ולא מודה בעבירות נחשב כ״עבריין״ לפי החוק. אם התשובה שלילית, לכאורה ייתכן כי אין שיקול דעת לנשיא והחלטה לחון תיעשה בהעדר סמכות. בבג״ץ ברזילי (פרשת קו 300) התייחס בית המשפט לשאלה זו, וקבע כי  כי הביטוי ״עבריין״ בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה מכוון גם למי שמיוחסים לו מעשה, ניסיון או מחדל פליליים ולאו דווקא למי שכבר הורשע באחד מאלו. באותו מקרה פסק בג״ץ כי ניתן להעניק חנינה גם בטרם ההרשעה, אולם רק בנסיבות חריגות ביותר, שיש בהן ״אינטרס ציבורי עליון או נסיבות אישיות קיצוניות ביותר, ואשר בהן לא נחזה פתרון סביר אחר״.[8] ראוי לציין כי בפרשת קו 300 אנשי השב״כ הודו במעשי העבירה, וסביר להניח שההודאה תרמה הן לקבלת בקשת החנינה והן להחלטת בג״ץ שלא להתערב בהחלטה.

יש לציין כי בפרשה זו השופטים לא היו תמימי דעים לגבי פרשנות המונח ״עבריין״. בדעת המיעוט של השופט ברק נטען כי הפרשנות הלשונית של המונח ״עבריין״ אינה מובילה למסקנה חד-משמעית, וכי בחינת תכלית החוק מלמדת כי הסמכות נועדה לחול רק לאחר מיצוי ההליך השיפוטי; כמו כן, הצביע ברק על כך שפרשנות מרחיבה של סמכות הנשיא מעוררת קשיים במישור של הפרדת הרשויות.[9]

אך גם אם דעת הרוב בבג״ץ ברזילי נותרת בעינה, נשאר הפרדוקס המושגי: האם אדם יכול להתעקש על חפותו ובה בעת לבקש סעד השמור למי שחטא? פער זה עשוי להוביל לבחינה שיפוטית מחודשת של הלכת ברזילי בכל הנוגע להגדרת העבריין, מתוך תפיסה לפיה בהיעדר קביעה שיפוטית או הודאה וולונטרית –  ולמצער ״הודאה משתמעת״ מעצם הגשת הבקשה – אין אדם יכול להיחשב ״עבריין״ הזכאי לפריבילגיית המחילה.

2. האם העדר ההודאה משפיע על שיקול הדעת של הנשיא בבחינת הבקשה?

גם אם לאור הפרשנות המרחיבה שנקבעה בהלכת ברזילי ניתן לפרש את סמכות הנשיא כחולשת על המצב הנוכחי,  מתעורר קושי משמעותי במישור שיקול הדעת. בהיעדר הרשעה או הודאה, שיקולים מהותיים הנוגעים לאינטרס הציבורי נותרים בגדר נעלמים. בין היתר, לצורך הערכת עוצמת הפגיעה האפשרית בשלטון החוק ובאינטרס הכללי שהמדינה תנוהל בניקיון כפיים, נדרשת תשתית עובדתית ברורה באשר לעצם ביצוע המעשים המיוחסים, חומרתם, היקף הפגיעה בציבור ומידת האשם המוסרי. בנסיבות הנוכחיות, קבלת בקשת החנינה תאלץ את הנשיא לאמץ הנחות עובדתיות סמויות הגובלות בהכרעה שיפוטית. זאת בשונה מחנינה רגילה, במסגרתה מלוא התשתית העובדתית פרוסה בפני הנשיא ומאפשרת לו לערוך את האיזון הראוי.

3. עיתוי הבקשה: האם ניתן (או ראוי) להעניק חנינה בעיצומו של הליך משפטי?

נקודת המוצא לדיון היא העובדה שההליך מצוי בשלב מתקדם, בשונה מחנינה ״רגילה״ לאחר הרשעה, או מחנינה בטרם הגשת כתב אישום (פרשת קו 300). בהקשר של פרשת 300 ראוי להתעכב על העובדה שההחלטה ניתנה בטרם הגשת כתב האישום, ועל רקע הודאה בעובדות. במקרה דנן, ההליך בעיצומו והושקעו משאבים ציבוריים רבים בחקר האמת, אך טרם הושלמה מלאכת בירור האמת ועשיית הצדק. על רקע דברים אלו, מתעוררת שאלת מדיניות ציבורית-משפטית: האם ראוי שהנשיא ״יגדע״ את ההליך השיפוטי לפני סיומו, ויפקיע מידי הרשות השופטת את ליבת תפקידה? מצב זה עשוי לעלות כדי פגיעה חמורה בהפרדת הרשויות.

לצד שאלה עקרונית זו, מתעוררות גם שאלות מעשיות בפרשה זו, המערבת מספר נאשמים שבעניינם לא הוגשה בקשת חנינה. בהעדר בקשה לעיכוב הליכים לפי ס' 231 לחוק סדר הדין הפלילי, תשמ"ב-1982, המצויה בסמכות היועצת המשפטית לממשלה, המסקנה המתבקשת היא שההליך יימשך ביחס ליתר הנאשמים. במקרה כזה, רה״מ עשוי להידרש להמשיך להעיד כדי לברר את אשמתם. אלא שתוצאה כזו חותרת תחת כל הרציונאל של הבקשה. לפיכך, בהעדר הגשת בקשה לעיכוב הליכים, לא ברור כיצד תשפיע חנינה אפשרית על ההליך.

4. האם דינן של טענות ״האינטרס הציבורי״ להתקבל?

רה״מ נתניהו טוען כי מתן חנינה ישרת את האינטרס הציבורי, זאת משלל הטעמים שפורטו לעיל. מוסד החנינה אכן נועד, במקרים חריגים, לשקול שיקולים רחבים לבר-משפטיים, ואין חולק כי יציבות שלטונית ולכידות חברתית הם ערכים בעלי חשיבות ציבורית עליונה. בהקשר זה, יש לבחון את טענת ״איחוי הקרעים״ גם בפריזמה מעשית: נשאלת השאלה האם הפסקת ההליכים נגד ראש הממשלה אכן תוביל לעידון או בלימת הרפורמות המוצעות במערכת המשפט ובתקשורת. ככל שהתשובה לכך חיובית, הרי שייתכן כי קיים אינטרס ציבורי בהפסקת ההליכים נגדו, שכן מהלך זה יתרום ליציבותם של המוסדות הדמוקרטיים. מנגד, בחינת האינטרס הציבורי אינה יכולה להיעשות במנותק מעקרונות היסוד של השיטה המשפטית, ובראשם עקרון השוויון בפני החוק. מתן חנינה לנבחר ציבור בגין עבירות הנוגעות לטוהר המידות עשוי להתפרש כהעדפת נוחות שלטונית על פני שלטון החוק. אשר לטענה המשתמעת ממכתב הבקשה שהמשפט גוזל את זמנו של נתניהו, הרי שהדין הישראלי מציע מנגנונים אחרים להתמודדות עם היעדר מסוגלות למלא את התפקיד בשל נסיבות אישיות (נבצרות), וספק אם המסלול של מחיקת האישום הוא המענה ההולם לקושי זה. יתרה מכך, יש לשקול בכובד ראש את האפשרות שמתן חנינה עשוי דווקא להעמיק את הקרעים בחברה הישראלית.

5. האם הנשיא צפוי להתנות את החנינה בתנאים, ואם כן, אילו?

כזכור, הנשיא רשאי להתנות את החנינה בתנאים, כאשר שיקול הדעת שלו רחב גם בהקשר זה. אשר לאפשרות של התניית החנינה בפרישה מהחיים הפוליטיים: תנאי זה יעמוד בסתירה חזיתית לבקשת החנינה, אשר מבקשת דווקא לאפשר לנתניהו לנהל את המדינה באופן נרחב וללא מגבלות המשפט. ניתן להעלות על הדעת מספר תנאים נוספים אשר הנשיא עשוי לשקול. בין היתר, בלימת המהלכים אל מול מערכת המשפט והתקשורת, נטילת אחריות על אירועי ה-7 באוקטובר, הקמת ועדת חקירה ממלכתית. אולם גם תרחישים אלו מעוררים קשיים נורמטיביים אשר יחתימו את המהלכים הללו כתולדה של עסקה פוליטית, ובכך עלולים לערער את אמון הציבור במוסדות השלטון. בנוסף נשאלת השאלה, מהו התוקף של התניות כאלו בהיעדר כוח אכיפתי. ככל שהתנאי שייקבע הינו ״תנאי מפסיק״ בעל תחולה עתידית וכללית (כגון פרישה מהחיים הפוליטיים או הימנעות מקידום רפורמות), מה יקרה אם נתניהו יפר את התנאים שיוצבו? הנשיא נעדר את הסמכויות האכיפתיות הרלוונטיות, לרבות הסמכות להורות על חידוש ההליכים. גם אם היו לנשיא את הסמכויות הללו, חנינה התלויה בפעולות פוליטיות עתידיות היא בעייתית ביותר, והופכת את הנשיא לגורם המפקח על פעילות פוליטית. גם ״תנאים מתחילים״ מעוררים קשיים: האם יכול המשפט להתנהל כרגיל, עד לקיום התנאים (לכשיקוימו) כאשר ברקע מתנוססת הבטחת החנינה?

6. היקף הביקורת השיפוטית והשפעותיה האפשריות על החלטת הנשיא

לאור המצב המשפטי הקיים ביחס לביקורת השיפוטית על החלטות חנינה, מתעוררת שאלה נוספת. כיצד הפוטנציאל של עתירה עתידית לבג״ץ עשוי להשפיע על החלטת הנשיא? בהקשר זה, יש לזכור כי הנשיא יקבל לידיו את כל חוות הדעת וההתייחסויות שייכתבו לאורך שרשרת הטיפול בבקשה. ככל שיוגשו חוות דעת המתנגדות לחנינה, הנשיא ידע להעריך את סיכויי ההתערבות של בג״ץ בהחלטה. מצב זה ייצר שיקולים אסטרטגיים שעשויים להשפיע על החלטתו, לכאן או לכאן.

אשר לשאלה המקדמית של סמכות בית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית בעניין חנינות – בעוד שהנשיא נהנה מחסינות מפני תקיפה ישירה של פעולותיו,^[10] עתירות נגד החלטות חנינה מתאפשרות כאשר הן בגדר ״התקפת עקיפין״ נגד המעשה גופו. חתימת הקיום של שר המשפטים הופכת את החנינה לצירוף דעות, ובכך היא מייצרת פתח לתקיפת החלטת החנינה בדמות עתירה שעניינה חוסר הסבירות שבהחלטת השר. שאלת היקף הביקורת השיפוטית על חנינות, נידונה בדנג״ץ ניר זוהר.^[11] הנשיאה ביניש (בדעת הרוב) סברה כי שיקול דעת השר כפוף למלוא כללי המשפט המנהלי, ובראשם עילת הסבירות ובחינת התשתית העובדתית. לעומתה, השופט אדמונד לוי סבר כי התערבות השר (וכפועל יוצא, התערבות בג״ץ בהחלטתו) צריכה להצטמצם למקרים קיצוניים של שחיתות, שיקולים זרים או חוסר תום לב. בכל מקרה, יש להעריך כי האפשרות להגשת עתירה עשויה להשפיע על שיקול דעתו של הנשיא.

הפניות ומקורות

^[1] בקשת החנינה (הקובץ מאוחסן על גבי שרת Ynet).

[2] הוראת חוק היסוד קובעת כי "לנשיא המדינה נתונה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים על ידי הפחתתם או המרתם".

[3]  בג"ץ 9631/07 משה כץ נ' נשיא המדינה (נבו 14.4.2008).

[4] ראו: דנג"ץ 219/09 שר המשפטים נ' ניר זוהר, סד(2) 421(2010) (להלן: "עניין ניר זוהר"); בג"ץ 4/17 דידי סיבוני נ' שרת המשפטים (נבו 29.5.2017); בג"ץ 706/94 שפרה רונן נ' פרופ' אמנון רובינשטיין שר החינוך והתרבות, נג(5) 389 (1999); רע"ב 534/19 מוחמד זיאדה נ' מדינת ישראל (נבו 20.8.2019).

^[5]  עניין ניר זוהר.

[6] בג"ץ 428/86 יצחק ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ(3) 505 (להלן: "עניין ברזילי"); "דברים בשידור טלוויזיה, 1986, בעקבות חנינה בפרשת קו 300. חיים הרצוג הנשיא השישי, מבחר תעודות מפרקי חייו (1918-1997)" המועצה להנצחת זכרם ופועלם של נשיאי הנשיא וראשי הממשלה https://www.gov.il/he/pages/hertzog_speeches4.

^[7] בג”ץ 7523/11 אלמגור ארגון נפגעי טרור נ’ ראש הממשלה (17.10.2011).

^[8]  עניין ברזילי, עמ' 552, פס' 24.

^[9] ראו שם, עמ' 586 ואילך. יצויין כי לאורך פסק הדין הוזכרו דעות מגוונות של מלומדים בנושא. ראו למשל, שם, עמ' 530, פס' 9 לפסק דינו של הנשיא שמגר.

[10] סעיף 13(א) לחוק-יסוד: נשיא המדינה.

[11] עניין ניר זוהר.