הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ״ו-2025 (להלן: ״הצעת החוק״) שמקדם שר התקשורת שלמה קרעי מעוררת מחלוקת ציבורית מסיבות רבות ומגוונות. מרבית הביקורת מופנית כלפי הרפורמה לגופה, כאשר המתנגדים אליה מתריעים בפני סכנות חמורות הנשקפות לתקשורת הישראלית. בשאלה זו נעסוק במועד אחר. רובד נוסף של ביקורת, העומד במוקד בנייר זה, נוגע להליכי קידום הצעת החוק, המעוררים מספר קשיים ועומדים בסתירה לנורמות של הליכי חקיקה תקינים המיועדים להיטיב עם הציבור.

א. פגמים בהליך הכנת הצעת החוק בממשלה

הצעת החוק אומנם הוגשה כהצעה ממשלתית (ובכך עלתה על המסלול המהיר השמור להצעות מסוג זה), אך זאת אגב הפרה בוטה של תהליכי עבודה המקובלים בהכנת חקיקה ממשלתית. בחודש מאי, שר התקשורת קטע באופן חד צדדי את שיתוף הפעולה מול גורמי ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מבלי שההצעה הגיעה לרמת הבשלות המתחייבת כדי לאפשר את המשך קידומה כהצעת חוק ממשלתית.[5] בהמשך לכך, הצעת החוק קודמה בניגוד לעמדת היועצת המשפטית לממשלה.[6] מדובר במהלך תקדימי בחומרתו – ובכך גם התגאה השר קרעי: ״לגבי הייעוץ המשפטי לממשלה, נכון, בעבר הם היו חומה בצורה, בעבר הם חסמו לממשלה כל ניסיון להתוות מדיניות, ואצלי הם הפכו להערת שוליים; הערת שוליים מחוצפת, שקרית, מנוגדת לחוק, אבל הם הפכו להערת שוליים, וזה מה שהם צריכים להיות. הערת שוליים. יועצים, ולא קובעי מדיניות״.[7]

כמו כן, הצעת החוק קודמה בניגוד לחוות הדעת מצד רשות האסדרה, שהינה הגוף המוסמך לערוך תהליך הערכת השפעות אסדרה (Regulatory Impact Assessment – RIA) מכוח חוק עקרונות האסדרה תשפ״ב-2021 (להלן: ״החוק״). החוק קובע חובת היוועצות עם רשות האסדרה בכל הקשור בגיבוש רפורמות רגולטוריות; אין מדובר בתחנה פורמלית בהליך החקיקה, אלא בשלב מהותי והכרחי בגיבוש הצעת החוק, שנועד לוודא כי האסדרה המוצעת נשענת על תהליך מקצועי, מלא ומבוקר.[8] ואולם, השר קרעי מיהר לקדם את הצעת החוק בוועדת השרים לענייני חקיקה, לפני שמשרדו קיים את ההתייעצות כמתחייב.[9]

לאחר דין ודברים ממושך, החליטה הרשות לאמץ החלטה מותנית: אם משרד התקשורת יישם מספר תיקונים נדרשים, חוות הדעת של הרשות תתמקד בפגם מהותי אחד בלבד (במקום חמשת הפגמים המהותיים עליהם הצביעה במקור).[10] כך צלחה הצעת החוק, על פניו, את משוכת ההיוועצות.[11] אולם, כפי שמשתקף כעת מדיוני הוועדה המיוחדת, קיים ספק אם התיקונים הנדרשים יושמו בפועל.[12] בדיון מיום 22 בדצמבר 2025, העיד יו״ר רשות האסדרה יואל בריס כי מנכ״ל משרד התקשורת עדכן אותו כי התיקונים בוצעו, אך באותו היום קיבלה רשות האסדרה את החוק ללא סימוני תיקונים.[13] באותו דיון, התייחס בריס בחומרה למכתב מהמנכ״ל בו נטען כי רשות האסדרה פועלת מ״מניעים זרים״ בניסיונותיה להציג את הפגמים המהותיים לוועדה, ובכך העיד כי ההשתלחות בגורמי המקצוע העלתה הילוך. [14]

יוער כי למרות העדויות הגוברות לפגמים שנפלו בתהליכי גיבוש ההצעה, יושבת ראש הוועדה המיוחדת, ח״כ דיסטל-אטבריאן, קבעה כי אין מקום לדון בוועדה בעניינים ה״פרוצדורליים״ שקדמו לה.[15] גישה זו קיבלה ביטוי מפורש בדברי ח״כ דיסטל-אטבריאן בדיון שהתקיים ב-16 לדצמבר, כאשר הדפה ניסיון לדון בפגמים שנפלו עד כה, בטענה כי ״החוק הזה בסוף יגיע לרשות השופטת ושם הכול ייבדק״.[16] באמירה זו, כאילו ביקשה להכריז על התפרקות הכנסת מתפקידה כרשות שאמונה על הפיקוח על הממשלה ועל תקינות הליך החקיקה.

ב. הקמת הוועדה המיוחדת

בהמשך ישיר למתואר לעיל, פנה שר התקשורת להסרת החסמים הפרלמנטריים. הצעת החוק נותבה לוועדה ייעודית, תוך עקיפת ועדת הכלכלה שהינה הוועדה המוסמכת והטבעית לדון בה. המהלך קודם בהובלה אינטנסיבית של שר התקשורת, ככל הנראה מתוך חשש כי יו״ר ועדת הכלכלה, ח״כ דוד ביטן, יקיים הליך פיקוח עצמאי ויערים קשיים על קידום הרפורמה כלשונה. מהלך זה מהווה פגיעה חמורה בעקרון הפרדת הרשויות: הרשות המבצעת אינה אמורה להיות מסוגלת להנדס את המסלול הפרלמנטרי הנוח ביותר כדי לקדם חקיקה בחיפזון ובלא התנגדות.

הקמת הוועדה המיוחדת נעשתה תוך חריגה מתקנון הכנסת ובניגוד לעמדתה המפורשת של היועצת המשפטית לכנסת, עו״ד שגית אפיק. בחוות דעתה, הבהירה היועמ״שית לכנסת כי העברת הדיון לוועדה מיוחדת מהווה פגם שורשי, בין היתר כי היא מונעת את השימוש במומחיות שנצברה בוועדה הקבועה ופוגעת ביכולת הפיקוח של הכנסת.[17] מטרה עיקרית של הליך החקיקה היא בירור מחלוקות בין נבחרי הציבור, ואילו המהלך האמור מוודא כי מטרה זו תסוכל. על רקע זה, טוענים העותרים נגד החלטת ועדת הכנסת כי בהקמת הוועדה יש משום ״שיבוש חמור של מרקם החיים הפרלמנטריים״.[18]

אחד המחירים המיידיים של הקמת הוועדה המיוחדת הוא החלשת מנגנוני הבקרה הפנימיים האחראים על טיוב הליך החקיקה. הפקעת הדיון מוועדת הכלכלה ניתקה את הליך החקיקה מהצוות המשפטי המנוסה של הוועדה הקבועה. חברי הכנסת התריעו כי הצוות המשפטי שמונה לוועדה המיוחדת נעדר את הניסיון הפרלמנטרי והמעמד המקצועי הנדרשים לניהול אירוע חקיקתי מורכב ורגיש כל כך. ודווקא בתנאים האלה, לא ניכר שיושבת הראש מקפידה על יכולתו של צוות הייעוץ המשפטי למלא את תפקידו.

ג. ההליכים בוועדה המיוחדת: תיוג עיתונאים ככלי להתנגחות בייעוץ המשפטי, הסטת הדיון מהפגמים המהותיים, וצבירת הון אלקטורלי

בדיון הוועדה המיוחדת שנערך ביום 9 בדצמבר 2025, בחרה ח״כ דיסטל-אטבריאן להקריא לפרוטוקול רשימה שמית של עיתונאים, תוך סיווגם לפי השתייכות פוליטית נטענת, בהתבסס על רשומה פרטית ברשת חברתית (פוסט). קשה שלא לראות במופע זה אקט כמעט ״מקארתיסטי״. בהמשך הדיונים, ח״כ דיסטל-אטבריאן ניצלה את בימת הוועדה כדי להרעיף שבחים על ערוץ 14 ועל המגיש ינון מגל, אותו הגדירה כמזור לפצע של הציבור. כך, על אף שח״כ דיסטל-אטבריאן מתעקשת שהמטרה שניצבת לנגד עיניה היא לגוון את שוק הדעות, בפועל עלול הצופה מהצד להתרשם כי אמירותיה מסמלות גישה הפוכה: עיצוב שוק התקשורת לפי תיוג פשטני של ״אנחנו״ או ״הם״.

חומרת הדברים מתחדדת לנוכח העיתוי וההקשר של הנאום: הוא לא נישא בכלליות, אלא הוטח ישירות ביועצת המשפטית של רשות האסדרה, עו״ד מיכל עקביה, לאחר שהאחרונה התייחסה לפגמים המהותיים שטרם תוקנו (בניגוד לטענות השר והמנכ״ל). הנימה התוקפנית של נאום ״האולפנומטר״ הגיעה לשיא כאשר ח״כ דיסטל-אטבריאן הגיעה לרשימת העיתונאים של תאגיד השידור (״כאן 11״). באמצעות הרשימה, ניסתה דיסטל-אטבריאן לערער את הלגיטימיות של עמדת הרשות ולהסית את הדיון מהפגמים המהותיים: ״ואני שואלת אותך מיכל… איפה אתם שנתיים, כשבתוך תאגיד השידור הציבורי, אנחנו רואים הטיה של 99% לטובת צד אחד… ולפני שאתם קוראים ואומרים על החוק של קרעי שיש בו פגם מהותי… איך אתם נותנים לדבר הזה להתקיים?״ במאמר מוסגר נציין כי התרעומת של ח״כ דיסטל-אטבריאן עסקה בסוגיות שכלל לא נוגעות לתפקיד רשות האסדרה. בתגובה, יועמ״שית רשות האסדרה ציינה לפרוטוקול, לאחר שדבריה נקטעו שוב ושוב, כי היא חשה מאוימת וכי הועמדה ״על המוקד״. יש לתהות האם ראוי שיושב ראש ועדה בכנסת יתקוף כך רגולטורים ועיתונאים מבלי להציג ולו בדל של תשתית ראייתית לטענותיו.

יושבת הראש נימקה את השימוש בפוסט בכך שהוא ״רץ כמו אש ברשתות״. רציונל זה מהדהד את האבחנה של החוקר יאן-ורנר מילר, לפיה בתנאים פוליטיים האפופים בפופוליזם, פוליטיקאים חותרים ״לעקוף את המתווכים״, תוך הצגתם כמי שמעוות את השיח ולא מתווך אותו.[19] ואכן, ח״כ דיסטל-אטבריאן קראה בנאומה לערוצים 12 ו-13: ״אל תציגו את עצמכם כערוצים שמשקפים לציבור את החדשות אלא תציגו את עצמכם כערוצי שמאל״. נטייה פופוליסטית נוספת היא היומרה של חברי הכנסת לייצג את דעת העם באופן ישיר ולשמש כ״מגבר״ לקול האותנטי של האזרח הפשוט. בהקראת פוסט של אדם אקראי, בלב דיון פרלמנטרי, מימשה ח״כ דיסטל-אטבריאן את העקרון הזה בדיוק: היא הציבה את ״דעת העם״ מעל לנתונים מבוססים, וביקשה לפגוע בנשימה אחת הן בלגיטימיות של ערוצי תקשורת שאין דעתה נוחה מהם והן בסמכותם של גורמי המקצוע המיועדים לטייב את הליכי החקיקה. לא מן הנמנע כי באווירה המקוטבת בה מתנהלת הפוליטיקה הישראלית, סגנון פרלמנטרי זה יניב הון אלקטורלי – זאת על חשבון האינטרס הציבורי להליך חקיקה איכותי וענייני.

ד. השתקת קולות ביקורתיים: גם בכותלי הוועדה

פרקטיקה נוספת שלמרבה הצער נצפתה בוועדה היא שימוש דורסני בסמכויות הניהול, תוך חריגה מהתקנון ומהחלטות ועדת האתיקה של הכנסת. התנהלות זו, המתבצעת בשיטתיות ובחוסר מידתיות, מעלה חשש כי תכליתה אינה שמירה על הסדר, אלא טיהור חדר הוועדה מקולות ביקורתיים.

סמכותו של יו״ר ועדה להוציא חבר כנסת מהדיון היא אמצעי שנועד לשמירה על תקינות הדיון כמוצא אחרון. אולם בוועדה המיוחדת, השימוש בסמכות זו אינו מידתי. בתוך כך, לעיתים קרובות נקראות שלוש קריאות לסדר ברצף מהיר או בסמיכות, ללא ניסיון כן להשיב את הסדר על כנו. לא אחת, הקריאה לסדר מלווה באיום בפניה לוועדת האתיקה, גם בגין התנהלות שחוסה בבירור תחת חופש הביטוי הפרלמנטרי. האיום בהליכים משמעתיים תוך כדי ניהול דיון חקיקה, עשוי להתפרש כניסיון מכוון להרתיע את חברי הכנסת ממילוי תפקידם.

דוגמה לכך היא עימות שהתרחש בין ח״כ דיסטל-אטבריאן לבין ח״כ שלי טל מירון באותו דיון בו נכחו נציגי רשות האסדרה. על רקע התבטאות של שר התקשורת, שנתפסה על ידי ח״כ טל מירון כאיום מרומז על קיום רשות האסדרה, ביקשה ח״כ טל מירון לברר האם יו״ר רשות האסדרה יואל בריס חש מאוים. בתגובה, תקפה אותה ח״כ דיסטל-אטבריאן בטענה כי היא פולשת לתחומים שאינם בסמכותה וכי היא תפנה את הנושא לוועדת האתיקה. נזיפה זו מעידה על עיוות עמוק של מושגים וסמכויות: תפקידו של חבר הכנסת הוא לפקח, לשאול שאלות ולברר האם הדרג המקצועי פועל תחת לחץ פסול. שימוש דורסני בסנקציות כלפי חברי הכנסת המבקשים למלא את תפקידם עולה כדי ניצול לרעה של סמכויות יו״ר הוועדה. על רקע זה, עלו גם טענות לפיהן השר והמנכ״ל, הנוכחים בדיונים באופן קבוע, הם אלה שמכווינים את ניהול הדיונים בפועל, באופן המלמד על שחיקת ההפרדה המוסדית בין הממשלה לכנסת.[20]

בנוסף, הצופה הניטרלי עלול לקבל את הרושם כי ניהול הדיון נעשה במטרה לחמוק מדיון ענייני בסוגיות מהותיות. בין היתר, חוות הדעת של רשות האסדרה הועברה לידי חברי הכנסת בלילה שקדם לדיון של ה-16 בדצמבר, דבר אשר מנע היערכות ראויה לדיון מעמיק על בסיס החומרים המקצועיים. זכות הדיבור ניתנה לסמנכ״לית רשות האסדרה דקות ספורות לפני המועד בו הצהירה מראש כי עליה לעזוב את הדיון.[21] תזמון זה אפשר לוועדה לכל היותר לצאת ידי חובה בשמיעתה, מבלי לקיים דיון מקצועי וענייני. בנוסף, בקבוצת וואטסאפ ייעודית לוועדה נשללה מהח״כים היכולת לשלוח הודעות או להגיב, בניגוד לנהוג בוועדות אחרות. עובדה זו החריפה את הבעייתיות שבעיכוב שליחת חוות הדעת מטעם רשות האסדרה, שכן הח״כים לא יכלו להתבטא על בעייתיות העיתוי ולבקש מח״כ דיסטל-אטבריאן סעד ביחס לניהול הדיונים ביום העוקב.[22] בניגוד לנוהג שהשתרש ביחס לסדרי הדיונים בוועדות, במהלך רוב הדיונים שהתקיימו עד כה, ח״כ דיסטל-אטבריאן מנעה מהח״כים את זכות הדיבור בפתח הישיבה לצורך ״הצעות לסדר״ והתייחסויות לנושאים דחופים.[23] כשאלו עמדו על זכותם לעשות כן, הם נתקלו בקטיעות דיבור, קריאות לסדר והרחקות.

התנהלות הדיונים מתאפיינת בכאוס, ללא הגדרת נושאים ברורים (למרות בקשות). כאשר חברי הכנסת מבקשים להתייחס לסעיפי החוק לגופם, הם מנועים בטענה שהדיון עוסק כעת ב״מאקרו״; מנגד, כאשר הם מבקשים להתייחס להליך החקיקה ולהעלות טענות סף ביחס לפגמים המהותיים, נמנע הדבר מהם בטענה ש״זה לא המקום״ לדון במה שקדם להקמת הוועדה. התוצאה היא מרחב דיון שבו אף עיתוי אינו כשר להשמעת ביקורת.

שילוב הטקטיקות הללו יוצר אפקט מצטבר חמור. הוא הופך את חברי הכנסת ואת הדרג המקצועי למעין ניצבים בהצגה שתוצאותיה ידועות מראש, ומאיין את יכולתה של הכנסת לקיים פיקוח אמיתי על הרשות המבצעת ולהבטיח את תקינות הליך החקיקה.

ה. סיכום

כל הליך חקיקה — ובמיוחד הצעת חוק המבקשת לעסוק בנושא מורכב כמו חוק התקשורת, המעורר רגישויות רבות במישור הדמוקרטי — מחייב משנה זהירות, ממלכתיות והקפדה יתרה על הליך תקין. אפילו בתקופה שבה נורמות רבות בהתנהלות הכנסת מצויות תחת לחץ, הליך החקיקה המתואר כאן מהווה דוגמה חריגה במיוחד. נדמה כי רבים בכנסת, משני צידי המתרס, כבר נושאים את עיניהם אל הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה — ותחת הנסיבות הנוכחיות זו בהחלט תוצאה אפשרית.[24] אולם, כעניין של תרבות פוליטית ויחסים תקינים בין הרשויות, זו אינה התוצאה שיש לקוות לה. אנו קוראים לכנסת להשיב את חקיקת חוק התקשורת לפסים של הליכי חקיקה תקינים, ולהשתמש בדוגמה הזו כהזדמנות לתיקון והסדרה של הליכי החקיקה בכללותם.

הערות והפניות

^[1]  חוק התקשורת (שידורים), התשפ״ו-2025, הצעות חוק הממשלה – 1898, כ״ט בתשרי התשפ״ו, 21 באוקטובר 2025, עמ' 42, בהערת השוליים.

^[2]  ״ועדת הכנסת אישרה את הקמת הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק התקשורת״ אתר הכנסת, 1 בדצמבר 2025.

^[3]  מכתב מאת היועצת המשפטית לכנסת, 30 בנובמבר 2025.

^[4]   בג״ץ 47996-10-25 הצלחה – לקידום חברה הוגנת (ע״ר) נ' ממשלת ישראל ה-37 ואח';  בג״ץ 54363-10-25 ארגון העיתונאים והעיתונאיות בישראל (ע״ר) נ' שר התקשורת שלמה קרעי; בג״ץ 19886-12-25 מועצת העיתונות והתקשורת בישראל נ' ממשלת ישראל.

[5]  ראו דיון מיום 22 בדצמבר 2025 (חלק ב'), דברי המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו״ד אביטל סומפולינסקי.

[6] כמתחייב מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 2.3005, ״טיפול בהצעות חוק ממשלתיות״ (2018).

[7]  דברי הכנסת, ישיבה מס' 326, 3 בנובמבר 2025, עמ' 256.

[8]  ראו, בין היתר, מכתב מאת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי), 11 ביוני 2025.

[9] ראו חוות דעת רשות האסדרה בעניין הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ״ו-2025, 15 בדצמבר 2025, עמ' 5.

[10] ראו חוות דעת רשות האסדרה בעניין הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ״ו-2025, 15 בדצמבר 2025, עמ' 8-9.

[11] החלטה מספר חק/2116 של ועדת השרים לענייני חקיקה מיום 21.09.2025 אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 03.10.2025 ומספרה הוא 3382(חק/2116).

[12] ראו אמירות של נציגות רשות התקשורת בדיוני הוועדה מיום 9 בדצמבר 2025 ומיום 16 בדצמבר 2025; חוות הדעת של רשות האסדרה בעניין הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ״ו-2025, 15 בדצמבר 2025, עמ' 9.

[13]  ראו דיון מיום 22 בדצמבר 2025 (חלק א').

[14]  שם.

[15] ראו דיון מיום 16 בדצמבר 2025 (חלק א').

[16] אמירות דומות נאמרו מצד ח״כ דיסטל-אטבריאן גם במהלך הדיון מיום 22 בדצמבר 2025 (חלק א').

^[17]  מכתב מאת היועצת המשפטית לכנסת, 30 בנובמבר 2025.

[18] ראו מועצת העיתונות והתקשורת בישראל נ' ממשלת ישראל ואחרים, עמ' 12.

[19] Jan-Werner Müller, What Is Populism? (2016).

[20] ראו למשל מכתב מיום 15 בדצמבר 2025 מאת חברי הכנסת שלי טל מירון, אפרת רייטן מרום, ויבגני סובה.

[21] ראו דיון מיום 16 בדצמבר 2025 (חלק ד').

[22] ראו דיון מיום 16 בדצמבר 2025 (חלק א'), דברי ח״כ איתן גינזבורג.

[23] ראו למשל את פתיחת הדיון מיום 16 בדצמבר 2025 (חלק א') ודברי ח״כ נעמה לזימי.

[24] ראו בג״ץ 10042/16 קווטינסקי צחי ואח' נ' כנסת ישראל ואח' (6 באוגוסט 2017); בג״ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל (27 בספטמבר 2004).