בשבוע האחרון עלו לכותרות השינויים במפלגת כחול לבן, עת הכריזו חברי הכנסת חילי טרופר ואיתן גינזבורג על עזיבת המפלגה ובחינת המשך דרכם הפוליטית. במקביל לכך התעוררו שאלות על אודות המשמעות של הישארותם בכנסת, האפשרות להמשיך לפעול בתיאום עם הסיעה למרות עזיבת המפלגה וההשלכות האפשריות של התפטרות, פילוג או הקמת מסגרת סיעתית נפרדת.

נדמה כי מעבר לעניין הקונקרטי, אירועים אלו מעלים שאלות עקרוניות באשר להשלכות הפרידה בין חבר הכנסת לבין סיעתו וכיצד מהלך כזה עשוי להשפיע גם על עתיד המפלגה וחבר הכנסת. חשוב להבין כי לא מדובר באירוע שרלוונטי רק לכנסת היוצאת אלא גם לבחירות הבאות. האם על חבר כנסת שעוזב מפלגה שהייתה לו בית פוליטי להתפטר מיידית מהכנסת? האם ניתן להמשיך לכהן ולפעול בתיאום עם הסיעה? או לפעול במנותק מהסיעה? ומתי מדובר בשינוי פוליטי כה מהותי אשר יש בו כדי לפגוע ברצון הבוחר?

מפלגה, רשימה, סיעה ומה שביניהן

כדי לנהל דיון מושכל בסוגיה, יש להבחין בין שלושה מושגים קרובים אך שונים במערכת הפוליטית בישראל – מפלגה, רשימת מועמדים וסיעה. המפלגה היא הגוף הפוליטי המאורגן מחוץ לכנסת אשר מוגדרת בחוק המפלגות התשנ"ב-1992 כקבוצה שהתאגדה כדי לקדם מטרות מדיניות או חברתיות ולהביא לייצוגן בכנסת. רשימת מועמדים היא המסגרת שמתמודדת בבחירות, וככזו, יכול שתכלול מועמדים ממפלגה אחת או מכמה מפלגות. לאחר הבחירות, רשימת מועמדים שנבחרה לכנסת הופכת לסיעה הנחשבת ליחידת הפעילות הפרלמנטרית הבסיסית בכנסת. בדומה לרשימה, סיעה עשויה לכלול נציגים ממפלגה אחת או מכמה מפלגות (מה שנקרא סיעה משותפת כאשר כמה מפלגות מיוצגות יחד במסגרת אותה סיעה). מדובר אפוא בהבחנה חשובה, משום שגם כאשר כמה מפלגות מתמודדות יחד ברשימה אחת, הן אינן בהכרח מאבדות את זהותן כמפלגות נפרדות ויש לכך גם השלכות במקרה של פרישה, כפי שנרחיב להלן. במקביל, הסיעה בכנסת יכולה להשתנות במהלך הכהונה למשל בעקבות מיזוג, התפלגות או פרישה.

האם חברי כנסת יכולים להתפצל מסיעה במהלך כהונת הכנסת?

הדין הישראלי מכיר במציאות משתנה ואינו תופס כל ״תזוזה פוליטית״ או שינויים בהרכב סיעתי במהלך כהונת הכנסת כפסולים. ההפך הוא הנכון; החוק מכיר בכך שסיעות מתפרקות, שותפויות משתנות ולעיתים חברי כנסת מבקשים להמשיך לפעול במסגרת פוליטית אחרת. לפיכך, לצד הרצון לשמור על יציבות סיעתית ועל נאמנות לרצון הבוחר, החוק מאפשר התפלגות מסיעה, ובלבד שהיא נעשית באחד המסלולים שנקבעו בחוק ובאישור ועדת הכנסת. לכן השאלה החשובה אינה רק אם הייתה עזיבה, אלא כיצד זו בוצעה – האם במסלול של התפלגות מוכרת או כפרישה שנחשבת למעשה פסול? נרחיב להלן.

מתי התפלגות מסיעה תיחשב לגיטימית?

סעיף 59 לחוק הכנסת התשנ"ד-1994 (להלן: "חוק הכנסת") קובע את התנאים שבהם פרישה מסיעה תיחשב כהתפלגות לגיטימית, המאפשרת לחברי הכנסת הפורשים לשמור על מעמדם וזכויותיהם הפרלמנטריות. החוק מגדיר שלושה מסלולים מרכזיים:

1. התפלגות מספרית, המותרת רק כאשר פורשים לפחות שני חברי כנסת המהווים שליש מהסיעה;
2. התפלגות על בסיס ההשתייכות המפלגתית המקורית, כאשר הסיעה הוקמה מראש כצירוף מפלגות והוגש על כך הסכם רשמי לוועדת הבחירות;
3. התפלגות בעת מיזוג סיעות, המאפשרת לחברי הכנסת המתנגדים למיזוג להתפלג כקבוצה אחת, ואף לעבור לסיעה אחרת אם ירצו.

בכל אחד מהמסלולים ההתפלגות אינה נתפסת כמעשה פסול, אלא כהליך שהחוק מכיר בו. לפיכך, חברי הכנסת המתפלגים אינם נחשבים "עריקים" במובן המשפטי השלילי, ואינם נושאים בסנקציות החלות על פרישה פסולה.

מה היא פרישה פסולה ומדוע ההבחנה בינה לבין התפלגות היא משמעותית?

פרישה פסולה או "עריקה" היא מצב בו חבר כנסת עוזב את סיעתו שלא במסגרת אחד ממסלולי ההתפלגות המוכרים בחוק שהוזכר לעיל. במילים אחרות, מדובר בפעולה שבמובנים מסוימים מסכלת את התוכניות הפוליטיות כפי שנרקמו ערב הבחירות ועל כן נחשבת לפרישה שאינה לגיטימית. על חבר כנסת שפעל כך, ולא התפטר בסמוך לפרישתו, מוטלת בסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת סנקציה, לפיה לא יוכל להתמודד בבחירות לכנסת הבאה במסגרת רשימה המיוצגת בכנסת היוצאת. כלומר – יוכל להתמודד רק במפלגה חדשה. יובהר כי סנקציה זו לא תחול במצב בו סיעה מתפצלת בהתאם לתנאים שהוזכרו לעיל הקבועים בסעיף 59 לחוק הכנסת, ולא תחול אם חבר הכנסת התפטר בסמוך להחלטת הפרישה. בנוסף, מוטלות עליו סנקציות גם בכנסת הנוכחית. כך למשל חבר הכנסת שוועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה קיימת כלשהי,[1] וכן לא יוכל לכהן כשר בתקופת כהונתה של אותה הכנסת.[2]

כך, התפלגות סיעה תיחשב פעולה לגיטימית להבדיל מפרישה העלולה לגרור סנקציות. ההכרה בהתפלגות כלגיטימית מבטאת איזון בין שני אינטרסים מרכזיים: מצד אחד, מניעת עריקה פוליטית של חבר כנסת או מספר מצומצם של חברי כנסת תוך שימוש במנדט שניתן לרשימה, ומצד שני שמירה על מרחב פעולה פוליטי, מוסרי ואידיאולוגי בתוך המציאות הפרלמנטרית המשתנה.

ללגיטימיות של התפלגות יש גם משמעות מעשית; היא מאפשרת לחברי הכנסת המתפלגים לשמור על זכויותיהם הפרלמנטריות בכנסת הנוכחית בה הם מכהנים; להתמודד בבחירות הבאות ללא מגבלות החלות על חבר כנסת שנחשב פורש; ואף לשמור על זכאות רלוונטית למימון מפלגות בהתאם להרכב הסיעתי החדש. בכך החוק לא רק "מעניש" על פרישה פסולה, אלא גם מסמן מסלול מוסדר לשינוי פוליטי לגיטימי בתוך הכנסת. ההיגיון העומד בבסיס מנגנון זה הוא כפי שהוזכר לעיל, הצורך המעשי  להכיר במציאות פוליטית משתנה אך למנוע שימוש לרעה במנדט שניתן לחבר הכנסת על ידי ציבור הבוחרים.

ההבחנה בין פרישה של חבר כנסת מסיעתו, לבין התפלגות של סיעה נועדה לאזן בין שני אינטרסים מרכזיים; מצד אחד שמירה על רצון הבוחר, על יציבות סיעתית ועל אמון הציבור בכך שחברי הכנסת לא יעברו ממסגרת פוליטית אחת לאחרת תמורת טובת הנאה (תופעה המוכרת כ"כלנתריזם[3]"). מצד שני, הכרה בכך שחברי הכנסת אינם "סטטיסטיים" בלבד, אלא נבחרי ציבור המחזיקים בשיקול דעת פוליטי, מוסרי ואידיאולוגי, אשר נדרשים לעיתים להגיב למציאות פוליטית משתנה ולהלך רוח ציבורי עדכני. בהתאם לכך, גם בפסיקת בית המשפט העליון הוכר המתח שבין הרצון לשמר ייצוגיות סיעתית אותנטית ולמנוע פרישות פסולות, לבין הצורך להותיר בידי חברי הכנסת מרחב מסוים של עצמאות פוליטית.[4]

בפסק הדין שניתן בעניינו של חבר הכנסת עמיחי שיקלי,[5] חידד בית המשפט העליון את ההבחנה בין פרישה פסולה לבין התפלגות מוסדרת, אגב השאלה האם חבר כנסת שהוכרז כמי שפרש מסיעתו והתפטר לאחר מכן רשאי להתמודד בבחירות הבאות במסגרת רשימה שהייתה מיוצגת בכנסת היוצאת. בית המשפט עמד על כך שהשיטה הישראלית מבוססת על הצבעה לרשימות ולא על בחירה אישית בחברי כנסת בודדים. לפיכך נקבע כי כאשר חבר כנסת פורש מסיעתו, מתעורר חשש שהוא פועל בניגוד למנדט שניתן לרשימה על ידי הבוחרים. באותו עניין נדונה, בין היתר, שאלת מועד ההתפטרות לכנסת של חבר הכנסת שיקלי והאם היא נחשבת להתפטרות בסמוך לפרישה. בית המשפט קבע בדעת רוב בעניין זה שעל אף שנפלו פגמים בהתנהלות שיקלי, נוכח חוסר הבהירות שלוותה להליך ולמועדים, ערעורו התקבל והוא רשאי להיכלל ברשימת הליכוד לכנסת הבאה.

האם להתפלגות יש גם משמעות כלכלית?

נראה כי מעבר למשמעות הפוליטית והפרלמנטרית, להתפלגות יש גם משמעות תקציבית. מימון מפלגות בישראל מבוסס, בין היתר, על מספר חברי הכנסת הנמנים על כל סיעה. סעיף 4(א)(1) לחוק מימון מפלגות קובע כי סיעה שהגישה רשימת מועמדים לבחירות לכנסת הבאה זכאית למימון בהתאם ליחידות המימון של כל חברי הכנסת שנמנים איתה. ועדת הכנסת היא הגורם המוסמך לאשר שינויים בהרכב הסיעתי, לרבות התפלגות סיעה, מיזוג רשימות ופרישה מסיעה. אישור זה קובע את השינוי במספר חברי הסיעות השונות בכנסת ובהתאם משפיע על המימון. במילים אחרות, התפלגות סיעה, משנתפסת כפעולה לגיטימית, כאשר מאושרת על ידי ועדת הכנסת, משנה למעשה את הרכב הסיעות באופן רשמי ובהתאם לכך את בסיס המימון שלהן לבחירות הבאות.

אם כן, ההכרה בהתפלגות לגיטימית היא אינה רק הצהרה עקרונית, אלא כזו בעלת השלכות מעשיות על מעמדם של חברי הכנסת, על זכויותיהם הפרלמנטריות, על יכולתם להתמודד בבחירות הבאות וכן על מימון מפלגות.

ומה בפועל?

האירועים האחרונים ושלל ההתפתחויות אשר באו בעקבותיהם, ממחישים היטב כי עזיבה של מפלגה אינה בהכרח ״סוף הסיפור״. ייתכן כי חבר הכנסת יתפטר, יעזוב את מפלגתו אך יישאר בכנסת תוך שימשיך לפעול בתיאום עם סיעתו, יפרוש, או יעבור למפלגה אחרת. כן קיימת אפשרות להתפלגות סיעתית ״ממוסדת״ בעלת משמעות פוליטית ותקציבית. במילים אחרות: ישנה חשיבות של ממש בהבחנה בין המונחים השונים כך שלא כל עזיבה היא עריקה, ולא כל שינוי בהרכב סיעה הוא פסול. בנוסף, עומדת לחבר הכנסת האפשרות להתפטר מיד לאחר הודעת הפרישה, וכך באפשרותו יהיה להתמודד בכל רשימה שיבחר כבר בבחירות העוקבות.

[1] סעיף 61(ד)  לחוק הכנסת.

[2] סעיף 6(ה) לחוק יסוד: הממשלה.

[3] מונח בשיח הפוליטי המתאר מצב של מעבר מסיעה אחת לאחרת תמורת טובת הנאה. המונח נתבע על שם רחמים כלנתר, חבר עיריית ירושלים בשנות ה-50, אשר עזב את מפלגתו כדי למנוע את הדחת ראש עיריית ירושלים דאז גרשון אגרון בתמורה לתפקיד סגן ראש העיר.

[4] להרחבה ראו ע"א 4799/19 ח"כ אריאל קלנר נ' הליכוד – מפלגה לאומית ליברלית (נבו 28.7.2019) והאסמכתאות שם‏‏.

[5] ע"ב 6615/22 עמיחי שיקלי נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-25, יצחק עמית (נבו 3.11.2022)‏.