חוות דעת בנושא הצעת חוק החברות הממשלתיות (תיקון- הרחבת הייצוג והגיוון בחברות הממשלתיות), התשפ״ה – 2025

הצעת החוק לתיקון חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (להלן: "החוק") מבקשת להרחיב את הגיוון והייצוג בדירקטוריונים ולייעל את הליכי המינוי. אלו הן מטרות ראויות וחשובות, הנותנות מענה לביקורת מתמשכת על אתגרים במערכת הקיימת. אך כפי שיפורט להלן, חלק ניכר מהכלים הכלולים בחוק לא צפויים להגשים את התכלית החשובה הזו, וחמור מכך – הם עלולים לפגוע בצורה קשה בתפקוד החברות הממשלתיות. ההצעה במתכונתה הנוכחית כוללת שורה של שינויים מבניים שעלולים לפגוע בעקרונות היסוד של הממשל התאגידי התקין, ואנו סבורים כי נזקם עולה על תועלתם.

לפיכך, עמדתנו היא כי יש לפעול באופן מדוד ואחראי. אנו ממליצים לאמץ את הרכיבים החיוביים בהצעת החוק, כגון הרחבת הייצוג וחיזוק עצמאותה התקציבית של רשות החברות. עם זאת, במקום לבטל את מנגנוני הליבה של כשירות ובקרה, יש לשפרם: לעגן בחקיקה הליך מינוי תחרותי ושקוף, לקבוע לוחות זמנים מחייבים למינויים, ולבצע איתור אקטיבי של מועמדים מאוכלוסיות בתת-ייצוג. גישה זו תיתן מענה אמיתי לאתגרים הקיימים, מבלי לערער על עקרונות המנהל התקין החיוניים לניהול נכסי הציבור.

תמצית עמדתנו:

• המסגרת החוקית לניהול חברות ממשלתיות בישראל נבנתה בהדרגה כדי ליצור חיץ מקצועי בין המערכת הפוליטית המפלגתית לבין החברות הממשלתיות, ולהבטיח שהמינויים וההחלטות יתבססו על איזון הולם בין כשירות, עצמאות ובקרה.
• השפעתם המצטברת של רכיבי הליבה של הצעת החוק מבטלת את החיץ כליל בכך שמשנה את מודל המינוי ממודל תחרותי מבוסס-כישורים (מריטוקרטי) למודל הנשען על שיקול דעת פוליטי.
• החלשת מנגנוני הכשירות והבקרה טומנת בחובה סיכון לפגיעה ביעילות הכלכלית, באיכות השירותים החיוניים לאזרח, ובאמון הציבור בניהול נכסי המדינה. מהלך שכזה עומד בסתירה לתכלית שלשמה הוקמו החברות הממשלתיות, לסטנדרטים הבינלאומיים לממשל תאגידי, ולמגמה ההיסטורית של החקיקה בישראל שנועדה לבצר את הניהול המקצועי של שירותים ציבוריים.
• במקום ביטול נבחרת הדירקטורים ושינוי מנגנון המינוי, אנו ממליצים על צעדים מתונים יותר לטיפול בבעיות שהועלו מבלי "לשפוך את התינוק עם המים". בין היתר, מומלץ לשפר את המערכת הקיימת באמצעות כלים ממוקדים לחיזוק היעילות והשקיפות של נבחרת הדירקטורים – לרבות קביעת לוחות זמנים מחייבים, הגברת שקיפות אמות המידה ומתן משוב למועמדים, וכן צעדים לאיתור אקטיבי של מועמדים מאוכלוסיות בתת-ייצוג, תוך שמירה על רף הכשירות המקצועי.
• בנוסף, אנו ממליצים לקדם את הרכיבים העוסקים בהגברת גיוון ובהעצמת עצמאותה התקציבית של רשות החברות, מהלך המתיישב עם המלצות מבקר המדינה ועשוי לתרום לחיזוק המנהל התקין.

נפרט להלן:

א. רקע – שיקולי המינויים בחברות ממשלתיות וההיסטוריה החקיקתית

1. חברות ממשלתיות מופקדות על ניהול התשתיות והנכסים האסטרטגיים ביותר של מדינת ישראל ואספקת שירותים ציבוריים חיוניים. הבחירה לנהל את נכסיה האסטרטגיים של ישראל באמצעות חברות ממשלתיות – תאגיד עסקי בעל אישיות משפטית נפרדת – נועדה להשיג ניהול יעיל, מקצועי ועסקי, המנותק מכבלי הבירוקרטיה ומלחצים פוליטיים קצרי טווח.^[i]
2. עם זאת, עצם הבעלות המדינתית מסכנת את ההפרדה הנדרשת. ריבוי התפקידים של המדינה (כבעלים, כקובעת מדיניות וכרגולטורית), כפל מטרות החברה (יעדי מדיניות ציבורית כללית מול יעדים עסקיים)^[ii] ואתגר הבעלות המבוזרת^[iii]מעצימים בחברות ממשלתיות את "בעיית הנציג" – טשטוש קווי האחריות וסיכון מובנה שהחלטות תתקבלנה על בסיס אינטרסים של אחד הנציגים בשרשרת, במקום האינטרס ארוך הטווח של הציבור כבעלים.^[iv]
3. בעיה זו עלולה להוביל לשלל בעיות, ביניהן פגיעה ביעילות הכלכלית ושימוש לא ענייני בנכסי הציבור. דוחות מבקר המדינה התריעו על העדפת מקורבים ופעילים מפלגתיים במינויים לתפקידי דירקטורים,^[v] תופעה שפגעה באיכות המועמדים ובתפקוד הדירקטוריונים, ועוררה חשש מתמיד לניצול תפקיד ציבורי לצרכים אישיים או פוליטיים.
4. כדי למגר סיכונים אלה, כללי הממשל התאגידי לחברות ממשלתיות, המיושמים בישראל ובעולם, ומוצגים בדוחות ה-OECD והבנק העולמי, מתבססים על עקרון ההפרדה – ה"חיץ", בין הדרג הפוליטי – הקובע את מטרות-העל וממנה דירקטורים, לבין "הדרג המקצועי" – המנהל את החברה באופן עצמאי. זאת מתוך הכרה כי לנבחרי ציבור חסרים הכלים, המומחיות והתמריצים לניהול עסקי מורכב בראייה אסטרטגית ארוכת טווח.
5. אמצעי מרכזי להבטחת ה"חיץ" הוא ריכוז הבעלות בגוף מומחיות מקצועי מרכזי בעל ראייה כלל-ממשלתית. בישראל, רשות החברות הממשלתיות ("הרשות") מרכזת את הבעלות מכוח חוק, מייעצת לממשלה ולשרים, עוקבת אחר החברות ומטמיעה כללי ממשל תאגידי.^[vi]
6. משיקולים דומים, התקבעה ההכרה כי הליכי המינוי לדירקטורים בחברות ממשלתיות צריכים להיות מבוססים על כישורים תחרותיים ושקופים. במסגרת תיקון מס' 6 לחוק משנת 1993 נקבעו תנאי כשירות סטטוטוריים, הוקמה ועדה בלתי-תלויה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות, ומנגנון לבחינת מועמדים בעלי זיקה לדרג הפוליטי שאינה רק חברות במפלגה. מנגנון זה דורש הוכחת "כישורים מיוחדים" המעידים כי מינויו נעשה משיקולים ענייניים – ולא רק בשל הקירבה הפוליטית.[vii]
7. כמענה לביקורת מתמשכת על מינויי מקורבים, ובמתווה דומה להנחיות ה-OECD,^[viii] הוקמה "נבחרת הדירקטורים": תהליך סינון מדורג ורב-שלבי, המתחיל ב"קול קורא" פומבי ומזקק בהדרגה, מתוך כלל הפונים, את המועמדים הכשירים והמתאימים ביותר לתפקיד. חשיבותו המרכזית טמונה בכך שהוא מעלה את רף הכשירות מעבר לדרישות החוק: באמצעות הליך תחרותי פתוח, המנגנון אינו מסתפק בבחינת עמידה בתנאי סף.
8. המועמדים מדורגים זה מול זה על בסיס קריטריונים אובייקטיביים (כגון רמת השכלה, ותק וסוג הניסיון הניהולי), כך שרף הכניסה האפקטיבי עולה על תנאי הסף הקבועים בחוק, ונעוץ ביכולת להתבלט באיכות ביחס לשאר המועמדים הכשירים שהגישו מועמדות. ההליך הפומבי והמריטוקרטי מרחיב את מאגר המועמדים מעבר לחוג המקורבים הפוליטי, מקדם עצמאות מקצועית ושוויון הזדמנויות ומגביר את הגיוון המקצועי והחברתי בדירקטוריונים. אף שהוכר כפרקטיקה מיטבית על ידי ה-OECD, וחרף המלצות המבקר, המנגנון לא עוגן בחוק.

ב. הביקורות על המצב הקיים

9. נבחרת הדירקטורים אמנם הצליחה להתמודד עם בעיית השליטה הפוליטית על המינויים – אך אינה חפה מחסרונות. האתגר המרכזי העולה שוב ושוב בדוחות מבקר המדינה נוגע לאיוש חסר של דירקטוריונים – השימוש במאגר חלקי ותדיר שהוא מוחלף בהליכים חלופיים או מאופיין בקיפאון,^[ix] והמנגנון עצמו מבוסס על אמות מידה מעורפלות ובלתי שקופות. בשל כך, חברות רבות פועלות תקופות ארוכות ללא הרכב מלא או ללא יו"ר, מצב הפוגע בתפקודן התקין וביכולת הפיקוח עליהן.^[x] כמו כן, לפי מסקנות דו"ח ועדת מידני^[xi] הרכב הדירקטוריונים הנוכחי, כמו גם מאגר המועמדים של הנבחרת,אינו משקף באופן הולם את הגיוון בחברה הישראלית, ובפרט ייצוג חסר לתושבים מהפריפריה הגאוגרפית והחברתית.^[xii]
10. הצורך בתיקון החוק נובע משתי בעיות אלה: פגיעה ביעילות המינויים ותת-איוש של משרות בחבר המנהלים, וייצוג חסר של אוכלוסיות הפוגע בשוויון ובאמון הציבורי. אלא שכפי שנראה, הצעת החוק בעיקרה כלל לא עוסקת בפתרון הבעיות הללו, ולמצער לא בצורה מוצלחת.

ג. הצעת החוק והשינויים המרכזיים

11. הצעת החוק מבקשת להרחיב את חובת הייצוג ההולם בדירקטוריונים כך שתכלול גם תושבי פריפריה ובני דור ראשון להשכלה גבוהה, בנוסף לחובות הייצוג הקיימות לנשים ולאוכלוסיות גיוון אחרות. הגברת הגיוון, לצד עיגון חובת הכשרה מקצועית לדירקטורים, היא מטרה ראויה החיונית הן לחיזוק אמון הציבור והן לשיפור איכות קבלת ההחלטות בחברות הממשלתיות. בנוסף, ההצעה כוללת מנגנונים לחיזוק עצמאותה התקציבית של רשות החברות – עיגון תקציב רשות החברות הממשלתיות בסעיף תקציבי נפרד, והסמכת השר "לקבוע בתקנות הוראות בדבר אגרות שישולמו לרשות" וקנסות פיגורים – שנועדו להעניק לרשות יציבות ניהולית ופיננסית.^[xiii] ההצעה תואמת את המלצות מבקר המדינה, שהתריע על חוסר ההלימה בין המשימות המוטלות על הרשות (כגוף פיקוח מרכזי) לבין משאביה המצומצמים, כוח האדם החסר והסמכויות המוגבלות שברשותה.^[xiv] ברכיבים אלו יש בכדי לשפר את המצב הקיים וחשוב לשמרם.

אלא שרוב חלקי ההצעה פועלים במישור אחר, והוא הקלת התנאים למינוי גורמי אמון על ידי השרים, תוך פגיעה בהליך התחרותי, הנמכת רף הכשירות, צמצום הפיקוח על זיקות ומתן שיקול דעת רחב לפיטורים. כפי שנסביר להלן, קשה ליישב בין תכליותיו המוצהרות של החוק לבין הכלים שהמחוקק מבקש לאמץ בו.

12. כך, שלצד ההיבטים הרצויים והחיוביים שלעיל, ניתוח רכיבי הליבה של ההצעה, הנוגעים למנגנוני המינוי והבקרה, מעלה תמונה מדאיגה. ההצעה כוללת שינויים יסודיים הפוגעים בשיווי המשקל העדין שבין אחריותיות לדרג הנבחר, לבין המקצועיות והעצמאות של ניהול החברות הממשלתיות, כמפורט להלן.
    • ביטול ההליך התחרותי: ראשית, מוצע לבטל את נבחרת הדירקטורים באמצעות הקביעה כי מינוי דירקטורים ייעשה "בהתאם לשיקול דעת השרים וללא צורך בקיום הליך תחרותי".^[xv] כלומר, מוצע לחזור למודל שנכשל בעבר. הליך הבוחן מועמד בודד שהשר מציג, עשוי להתמצות בשאלת עמידת המועמד בדרישות סף מינימליות, ולא בוחן האם הוא המתאים ביותר לתפקיד. החזרת האיתור לשר תיצור עומס ועיכובים, תצמצם את המאגר למכריו ותפגע בגיוון, כשההליך מתבצע בחדרי חדרים ללא שקיפות או קריטריונים פומביים.^[xvi]
    • ביטול חובת הכשירות הסטטוטורית: ההצעה שוחקת גם את חובת העמידה בתנאי הסף המינימליים – שכן היא מחריגה ממנה בעלי "בקיאות חברתית" (המוגדרת כ"לקוח החברה"). כלל, המשמעות היא ביטול חובת הכישורים והניסיון, שכן כלל הציבור צורך שירותים אלו (ועל כן כל אחד יוכל לעמוד בהגדרת "לקוח"). בנוסף, בחברות ממשלתיות הפועלות בשוק תחרותי נוצר ניגוד עניינים מובנה, המציב את הדירקטור בין תפקידו כ"נציג לקוחות" לבין חובת האמונים החוקית לפעול אך ורק לטובת החברה.
    • צמצום הפיקוח על זיקות: ההצעה מצמצמת את ההגבלות על מינוי בעלי זיקה לדרג הפוליטי. זיקה אישית ועסקית נבחנת רק מול השר המכהן, ומוגבלת למשפחה (ללא חברים), מה שמאפשר "מינוי צולב" (שר ממנה מקורב של עמיתו) העוקף את כוונת החוק. זיקה פוליטית צומצמה ל"חברות בגוף בוחר" בששת החודשים שלפני המינוי – הגדרה טכנית המתעלמת מתורמים, תפקידי מטה ופעילים, ומתמקדת רק ב"מרכז המפלגה" בטווח זמנים קצר שאינו יוצר הפרדה ממשית. ככל שהגדרת הזיקות מצומצמת, פחות מינויים ידרשו הוכחת "כישורים מיוחדים" להצדקתם.
    • פיטורי דירקטורים חדשים לפי שיקול דעת השר: מוצעת "תקופת ניסיון" של חצי שנה לדירקטור חדש, בה לשר שיקול דעת חופשי לפטרו. סמכות זו בידי גורם חיצוני יוצרת ניגוד עניינים מובנה: חובת האמונים לחברה מתנגשת עם האינטרס האישי לרצות את השר כדי לשמור על התפקיד, ופוגעת בשיקול הדעת העצמאי. אמנם קביעות אינה רצויה (עקב חוסר דינמיות ופגיעה באמון), אך כהונה קצובה בחברות ממשלתיות חיונית לחיזוק הממשל התאגידי, להבטחת אובייקטיביות ולצמצום השפעה פוליטית.
    • מינוי פוליטי ישיר של יו"ר הדירקטוריון: מוצע להעביר את סמכות מינוי היו"ר מהדירקטוריון לשרים. השינוי הופך את היו"ר ממנהיג גוף מקצועי קולגיאלי, הנבחר על ידי עמיתיו ופועל מטעמם, למינוי פוליטי שנאמנותו עלולה להיות נתונה לשר הממנה.
    • פגיעה בעצמאות שיקול הדעת של גורמי הפיקוח: מוצע לקצר את כהונת היועמ"ש והמבקר הפנימי (מ-7 ל-4 ו-5 שנים בהתאמה), ולהתנות הארכת כהונת המבקר הפנימי בשנתיים באישור הדרג הממונה. קיצור תקופת כהונתם בשנתיים, אשר הופכות לתלויות בשיקול דעת הגורם הממנה, עלולה לייצר תלות ישירה שלהם בגורמים אותם הם אמורים לבקר. זאת בניגוד לחוזר הרשות (2015)^[xvii] שקבע כהונה אחת בת 7 שנים, קצובה וברורה, ללא שיקול דעת וללא הארכה, כדי להבטיח עצמאות ואי-תלות.^[xviii]
    • הכפפת הוועדה לבדיקת מינויים לשר: ההצעה מעבירה את סמכות מינוי כל חברי הוועדה לשר. הכפפה מלאה זו מנוגדת לכללי הממשל התאגידי הבינלאומיים, המדגישים שקיפות, ניטרליות ועצמאות של גופי בקרה.
    • הפיכת מנהל רשות החברות למשרת אמון: מוצע למנות את מנהל רשות החברות ישירות על ידי השר כמשרת אמון (כמנכ"ל משרד), ללא ועדת איתור, תחרות או קריטריונים קשיחים לכישורים. תפקיד הרשות כ"גוף הבעלות" מחייב מקצועיות וניטרליות; הפיכת המינוי לאישי מטשטשת הפרדה זו ומערערת את מעמדה כגוף עצמאי ומקצועי, בניגוד לעקרונות ממשל תאגידי בינלאומיים.^[xix]
    • השר הממונה – שינוי פרסונלי: מוצע להעביר את האחריות על הרשות משר האוצר לשר לשיתוף פעולה אזורי. המהלך נעדר היגיון ענייני (המשרד נעדר אוריינטציה כלכלית) ולא ברור מהי תכליתו. כפי שנקבע בפסיקה, חקיקה הנחזית כתפורה לאדם מסויים ללא רציונל רחב פוגעת בעקרון כלליות החוק, בהפרדת הרשויות (שימוש בחקיקה לצרכים פנימיים) ובאמון הציבור, תוך יצירת מראית עין של שימוש בסמכות לאינטרסים נקודתיים.^[xx]
13. ייאמר מיד: גם אם היה ניתן בתוך רפורמה מקיפה ומאוזנת להצדיק חלק מהמהלכים הללו, ההשלכות המצטברות של השינויים שתוארו לעיל, שכולם מיועדים להגשים ערך מרכזי – כפיפות פוליטית – על חשבון כל היתר, חורגות משינוי ניהולי בלבד. הן מערערות את הרציונל שלשמו הוקמו החברות הממשלתיות מלכתחילה, הוא יצירת חיץ מקצועי בין הדרג הפוליטי לניהול העסקי. כאשר אין חסמים על מינויים פוליטיים לתפקידי דירקטורים ויו"ר הדירקטוריון, וגופי הבקרה כפופים לדרג הפוליטי, קיים חשש שהדירקטוריון יחדל לתפקד כגוף ניהולי עצמאי. כתוצאה מכך, החברה עלולה להפוך מזרוע עסקית אוטונומית לזרוע ביצועית של משרד ממשלתי, באופן המנוגד לתכלית הקמתן, לחובות האמון והזהירות, ולעקרונות הממשל התאגידי הבינלאומיים.^[xxi]
14. מהלך זה עומד בסתירה חזיתית ללקחים ההיסטוריים שנלמדו בישראל ובעולם בדבר נזקי השימוש הפוליטי במינויים, אשר הביא לפגיעה ביעילות הכלכלית, באיכות השירותים החיוניים לאזרח, ובאמון הציבור במוסדות המדינה. פגיעה בכשירות הדירקטוריונים עלולה להוביל לקבלת החלטות עסקיות שגויות, להקצאת משאבים לא יעילה, ולפגיעה ביציבותן הפיננסית של החברות. בטווח הארוך, הדבר עלול להתבטא בירידה באיכות תשתיות החשמל, המים והתחבורה, ובפגיעה בתחרותיות של התעשיות הביטחוניות. מעבר לכך, מערכת המעדיפה נאמנות על פני מקצועיות מרתיעה מנהלים ומומחים איכותיים, ועלולה לשחוק את אמון הציבור ביכולתה של המדינה לנהל את נכסיה באופן ענייני ולטובת הכלל.

ד. סיכום והמלצות

15. על אף מטרותיה המוצהרות והרצויות של הצעת החוק – קידום גיוון וייצוג בקרב החברות הממשלתיות, במטרה לחזק את אמון הציבור ולמנוע את תחושת ההדרה שחשות קבוצות בחברה הישראלית – חלקים מרכזיים בהצעה מתנגשים באופן יסודי עם התכלית שלשמה הוקמו חברות ממשלתיות מלכתחילה: יצירת "חיץ מקצועי" שיאפשר ניהול עסקי ויעיל, המבודד מלחצים פוליטיים. הם אינם מתיישבים עם הסטנדרט הבינלאומי לממשל תאגידי תקין, המדגיש את ההכרח במינויים מבוססי-כישורים לתפקודו של הדירקטוריון. יתרה מכך, הם מייצגים נסיגה מהמגמה ההיסטורית של החקיקה והפסיקה בישראל, אשר פעלה בעשורים האחרונים באופן עקבי לצמצום הפוליטיזציה ולהתאמת ניהול החברות הממשלתיות לסטנדרטים אלה, כתגובה ישירה לכשלים.
16. אמנם, המערכת הקיימת אינה חפה מחסרונות, והאתגרים של אי-איוש דירקטוריונים והצורך בהגברת הייצוגיות הם אמיתיים ודורשים מענה. עם זאת, עולה מהניתוח כי הפתרונות המוצעים בהצעת החוק אינם נותנים מענה הולם לבעיות אלו, ובמקביל עלולים לפגוע במנגנונים שהוכיחו את תרומתם לשיפור המקצועיות והניהול התקין.
17. לאור האמור לעיל, ועל מנת להבטיח את ניהולן התקין והמקצועי של החברות הממשלתיות לטובת הציבור כולו, אנו ממליצים על הצעדים הבאים:

• אנו סבורים כי ההסדרים המוצעים בסעיף 10 (ייצוג הולם לתושבי פריפריה ובני דור ראשון להשכלה גבוהה), ובסעיף 30 (אגרות ותקציב הרשות), יועילו לחיזוק הגיוון ולחיזוק עצמאותה הכלכלית של רשות החברות הממשלתיות, בהתאם לכללי הממשל התאגידי המקובלים. מהלכים אלה עולים בקנה אחד עם המלצות מבקר המדינה ויכולים לתרום לשיפור המנהל התקין.
• שיפור המערכת הקיימת במקום ביטולה: אנו סבורים כי במקום לבטל את ההליך התחרותי, יש לשקול דרכים לשפרו ולייעלו:
  • עיגון נבחרת הדירקטורים וההליך התחרותי בחוק, בהתאם להמלצות מבקר המדינה.
  • ניתן לבחון קביעת לוחות זמנים מחייבים בחוק להשלמת הליכי מינוי על ידי השרים, ואף להוציאה מידי השרים כפי שהומלץ בעבר.^[xxii]
  • ניתן להגביר את השקיפות בהליך המיון לנבחרת הדירקטורים, באמצעות כלים נקודתיים – כגון פרסום מפורט יותר של אמות המידה לניקוד, הבהרת הכישורים הנבחנים בשלב הראיון, ומתן משוב ברור יותר למועמדים. בכך, ניתן לחזק את אמון הציבור במנגנון המקצועי, מבלי לחזור למודל פוליטי שקוף פחות מיסודו.
  • לפתרון בעיית הייצוגיות ניתן לנקוט בפעולות איתור אקטיביות בקרב אוכלוסיות בתת-ייצוג, ואף לבחון התאמת הגדרות הניסיון הנדרש עבור תושבי הפריפריה, מבלי לוותר על רף הכשירות המקצועי.
• אנו מציעים לבטל את ההסדרים הכוללים את ביטול ההליך התחרותי (ס' 9(2)), ביטול חובת הכשירות (6(2)), צמצום הזיקות הפסולות (ס' 13 וס' 22א), הכפפת הוועדה לבחינת מינויים לשר (ס' 11), והכפפת מינוי מנהל/ת הרשות לשר (ס' 27(1)), תקופת ניסיון לדירקטורים (ס' 15), הארכת כהונת המבקר הפנימי (ס' 25(2))מינוי פוליטי של יו"ר הדירקטוריון (ס' 17), העברת סמכויות לשר לשיתוף פעולה אזורי בחוק (ס' 1(2)-(3); ס' 34), ותחתיהם לעגן בחוק את הליך נבחרת הדירקטורים – לצד הבטחת שקיפות ההליך, עיגון בחוק למינוי מנהל/ת הרשות בהליך תחרותי כוועדת איתור, עיגון המלצות הרשות בדבר קביעת כהונה של 7 שנים ללא אפשרות הארכה ליועץ המשפטי ולמבקר הפנימי בחברות הממשלתיות.
• באשר ליתר ההוראות שבהצעה – אנו ממליצים להעביר את הנושא לבחינה מקצועית ומוסדית רחבה, אשר תתמקד במציאת פתרונות מדויקים לאתגרים הקיימים, תוך שמירה על כללי המינהל התאגידי התקין הבינלאומיים ועל עיקרון ההפרדה.

הערות והפניות

[i]        OECD (2024), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/18a24f43-en; Arrobbio, Alexandre et. al., Corporate governance of state-owned enterprises : a toolkit (English). Washington, DC : World Bank Group. http://documents.worldbank.org/curated/en/228331468169750340.

[ii]        World Bank, A Toolkit (2014); OECD, Guidelines (2024). להרחבה ראו: Aharoni, Yair, and Leroy P. Jones. 1982. State-Owned Enterprise An Agent without a Principal. In Public Enterprise in Less Developed Countries, Cambridge Cambridge University Press; Brenner, Reuven. 1987. Origins of State-Owned Enterprises. Cambridge; hynne, I. (2021, August 31). State-Owned Enterprises Structures, Functions, and Legitimacy. Oxford Research Encyclopedia of Politics.

[iii]       הבעלים של החברות הם כלל אזרחי המדינה, אך הבעלות מופעלת באמצעות "שרשרת נציגים" מורכבת (ממשלה, שרים, דירקטוריון, הנהלה). שרשרת זו מטשטשת את קווי האחריות ומייצרת סיכון מובנה לכך שהחלטות יתקבלו על בסיס אינטרסים של אחד הנציגים בשרשרת (למשל, אינטרס פוליטי של שר) ולא על בסיס האינטרס ארוך הטווח של הבעלים – הציבור. ראו: בג"ץ 5474/23 חברת דואר ישראל בע"מ נ' שר התקשורת (נבו 7.3.2024) (להלן: עניין דואר ישראל); יוסף גרוס "אופיו המיוחד של דירקטוריון החברה הממשלתית" משפטים ח 339 (1976); World Bank, A Toolkit (2014); OECD, Guidelines (2024);  Aharoni, Yair & Leroy P. Jones, State-Owned Enterprise: An Agent without a Principal. In Public Enterprise in Less Developed Countries, Cambridg (2014); Lim, Ernest, The Government Controlling Shareholder as a Fiduciary Implications for Climate Change Management and Litigation (online November 7, 2023) 35 European Business Law Review (2024); Thynne, I. State-Owned Enterprises Structures, Functions, and Legitimacy.Oxford Research Encyclopedia of Politics (2021, August 31).

[iv]       עניין דואר ישראל, שם; גרוס, שם; World Bank, A Toolkit (2014); OECD, Guidelines (2024);  Aharoni  & Jones; Ernest, 2023; Thynne Politics (2021).

[v]        כך לדוגמה, בדו"ח על מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות (1989), אשר בחן מינויים בשנים 1988-1986, נמצא כי 61% מאנשי הציבור שמונו לתפקידי דירקטורים היו חברי מרכז של המפלגות שהשתתפו בקואליציה. ראו גם מבקר המדינה מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות (1998).

[vi]       חשוב לציין כי למרות שרשות החברות הממשלתיות פועלת בפועל כגוף מאסדר (רגולטור), והיא אף מחזיקה בסממנים רגולטוריים מובהקים מכוח חוק החברות הממשלתיות (לדוגמה, הרשות קובעת כללי התנהלות מחייבים לחברות באמצעות חוזרים והנחיות בנושאים שונים כגון דרכי עבודת הדירקטוריון, ביקורת פנים, בחירת בכירים וקביעת שכרם, וניהול סיכונים. החוק אף מקנה לרשות סמכויות פיקוח ואישור בעניינים ספציפיים, הכוללים מינוי רואי חשבון ויועצים משפטיים, וכן אישור על ייעוד רווחי החברה וחלוקתם) – קיים ויכוח עקרוני ומתוח בינה לבין משרד מבקר המדינה באשר למעמדה המוגדר ככזה. הרשות טענה בתשובתה למבקר המדינה כי אין לעשות שימוש במילה "פיקוח" בהקשר לתפקידיה, משום שתפקיד הפיקוח אינו נכלל בתפקידים המפורטים בסעיף 54 לחוק. בכך, הרשות ביקשה להדגיש כי החוק הגדיר אותה בעיקר כגוף מייעץ, מסייע ועוקב, ולא כרגולטור סטטוטורי בעל סמכויות אכיפה. הרשות אף הודיעה כי היא מתנגדת לכפילות רגולטורית. בנוסף, הרשות טענה כי הביקורת של מבקר המדינה "מתעלמת מהיעדרם של כלים וסמכויות" בידי הרשות אשר נדרשים כדי למלא את אמות המידה והאופי של גוף רגולטורי. המבקר והרשות כאחד ציינו כי חסרים לרשות כלים נוספים המקובלים כיום בגופי פיקוח ורגולציה אחרים בישראל, אשר מאפשרים נקיטת צעדים נגד הגורמים האחראים לליקויים בתפקודי החברות (מבקר המדינה מעבר ובקרה על החברות הממשלתיות – דוח שנתי 57ב בעמ' 125 (2007); מבקר המדינה הפיקוח והבקרה על החברות הממשלתיות, נושאים מערכתיים, 51 (ינואר 2024)) הצעת החוק מבקשת להעניק לרשות עצמאות תקציבית – מה מבורך, אך מנוגד להליך המינוי שמוצע בהצעה.

[vii]       בג"ץ 8173/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ‏(‏נבו 22.5.2022‏)‏‏ (מינוי עמיר פרץ לדירקטור בתעשייה האווירית). עם זאת, הוהר כי אין בזיקה כלשעצמה כדי לפסול מועמד מכהונה כדירקטור (ראו בג"ץ 4646/08 לביא נ' ראש הממשלה ‏(‏נבו 12.10.2008‏)‏‏; בג"ץ 932/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב-ראש הוועדה לבדיקת מינויים כבוד השופט ‏(‏בדימוס‏) מרדכי בן דרור‏, פ"ד נג‏(‏3‏)‏ 769 ‏(‏1999‏)‏‏).

[viii]      OECD, Guidelines (2024): "It could also be useful for the ownership entity to maintain a database of qualified candidates, developed through an open competitive process. The use of professional staffing agencies or international advertisements is another means to enhance the quality of the search process. These practices can help to enlarge the pool of qualified candidates for SOE boards, particularly in terms of private sector expertise and international experience. The process may also favour greater board diversity, including gender diversity".

[ix]       ראו דוח מבקר המדינה, 2024.

[x]        לדוגמה, בחברת החשמל לישראל, אי-איוש תפקיד יו"ר הדירקטוריון (במשך שנה) והירידה אל מתחת לקוורום החוקי בתאגיד מדווח ציבורית, הביאו את הרשות לניירות ערך להטיל על חח"י קנס בסך 900 אלף ₪. ראו דוח מבקר המדינה, 2024.

[xi]       הוועדה הציבורית לגיבוש המלצות בנושא עדכון דרכי מיון והכשרה של דירקטורים בחברות ממשלתיות (להלן: ועדת מידני) הוקמה ביום 20.8.2024. חברי הועדה: פרופסור אסף מידני (יו"ר), פרופ' לימור עציוני, מר משה טרי, מר חזי צאיג וד"ר גרניט אלמוג-ברקת. דוח הוועדה פורסם ביום 2.2.2025.

[xii]       עם זאת, חשוב לציין כי לפי נתוני הרשות, מרבית החברות הממשלתיות הגדולות, וכן תאגידים עסקיים המאפשרים צבירת ניסיון ניהולי בכיר הנדרש לתפקיד דירקטור, מרוכזים גיאוגרפית במרכז הארץ. ריכוזיות זו עשויה לייצר חסם אובייקטיבי בפני מועמדים מהפריפריה, הן בשלב צבירת הניסיון הנדרש והן בשלב הגשת המועמדות לתפקיד הדורש נסיעות תכופות למרכז.

[xiii]      ס' 30 להצעת החוק.

[xiv]      מבקר המדינה (ינואר 2024).

[xv]       ס' 9 להצעת החוק.

[xvi]      ודוק – הביקורת על חוסר שקיפות בהליך הקיים היא לגיטימית וחשובה, אך נוגעת לאופן יישום ההליך ולא לעצם קיומו. במקום להציע פתרונות פשוטים ויעילים, כגון הגברת השקיפות סביב הקריטריונים והנימוקים, הצעת החוק בוחרת בפתרון הקיצוני של ביטול מוחלט של ההליך התחרותי כולו.

[xvii]      רשות החברות הממשלתיות הוראות בדבר הגבלת תקופת כהונה של פקידים בכירים (11.10.2015).

[xviii]     דוח מבקר המדינה, 2024, בעמ' 144. ראו גם פרוטוקול הועדה לענייני חברות ממשלתיות 2004 בעניין דוח של הועדה לעניני חברות ממשלתיות (24.11.2004). הפרוטוקול של הוועדה לענייני חברות ממשלתיות (דצמבר 2004) דן בחשיבות קביעת תקופת כהונה קצובה ללא אפשרות הארכה עבור תפקידי מפתח פיקוחיים, וכלל המלצה מפורשת בנוגע ליועץ המשפטי.

[xix]      World Bank, A Toolkit (2014); OECD, Guidelines (2024).

[xx]       ראו לדוגמה בג"ץ 2412/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (נבו 3.1.2024); בג"ץ 5119/23 התנועה לטוהר המידות נ' הכנסת (נבו 26.10.2023)‏‏; בג"ץ 1030/99 אורון נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נו(3) 640 (2002); בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל (נבו 6.9.2017) ראו גם Lon..L. Fuller, The Morality of Law (2nd ed., 1969); יואב דותן "איסור 'החקיקה העצמית' כמגבלה חוקתית בפסיקת בית המשפט העליון" משפטים לא 771 (2001). ראו גם נדיב מרדכי, מרדכי קרמניצר ועמיר פוקס מדריך למחוקק (2015).

[xxi]      ראו World Bank, A Toolkit (2014); OECD, Guidelines (2024); OECD (2023), Safeguarding State-Owned Enterprises from Undue Influence: Implementing the OECD Guidelines on Anti Corruption and Integrity in State-Owned Enterprises, Corporate Governance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/47444e1c-en; World Bank (2020) “Enhancing Government Effectiveness and Transparency: The Fight Against Corruption” chapter 3: State-Owned Enterprises, World Bank, Washington, DC. .

[xxii]      ראו פרוטוקול הועדה לענייני חברות ממשלתיות 2004: "מבקר המדינה השופט בדימוס אליעזר גולדברג הציע לשקול להוציא מידי השרים את הסמכות למינוי דירקטורים".