היקפי החקיקה הפרטית בישראל שוברים שיאים חדשים. מעל שבעת אלפים הצעות חוק פרטיות בכנסת הנוכחית, בעוד רובן הגדול כלל לא עולות לדיון מוקדם במליאה. מזה זמן רב, הצעות חוק פרטיות – יש שאומרים "הצהרות חוק" – מהוות את הכלי המרכזי עבור חברי וחברות הכנסת לקידום מדיניות ולמשיכת תשומת לב אלקטורלית, תקשורתית ואף פוליטית. תופעה זו מהווה בעיה של ממש ובזבוז תשומות פרלמנטרי אדיר ופוגעת ביכולתה של הכנסת לתפקד היטב מבחינה פונקציונלית ודמוקרטית. ד"ר בל יוסף מתייחסת לנתונים, לבעיות, ומציעה הצעה לפתרון.  

חקיקה פרטית היא כלי דמוקרטי חשוב: היא מאפשרת לחברי ולחברות הכנסת להציף בעיות, ליזום פתרונות ולהשפיע גם כאשר אינם חלק מהממשלה. ואולם, כאשר היקף השימוש בכלי זה גדל לממדים חריגים מתעוררת השאלה האם מדובר בעוצמה דמוקרטית? או שמא עומס אשר פוגע ביכולתה של הכנסת למלא תפקידים פרלמנטרים אחרים?

הנתונים והדיון שלהלן מיועדים להמחיש תופעה מערכתית: מה קורה כאשר אלפי הצעות חוק מונחות, אך רובן המכריע אינן מבשילות אפילו לקריאה בדיון מוקדם (המכונה "קריאה טרומית")? כמה משאבים – זמן, כוח אדם, קשב מוסדי וציבורי – מושקעים בהליך שסיכוייו נמוכים מלכתחילה? ומה המשמעות של הקצאה כזו עבור תפקידים אחרים של הכנסת, ובראשם הפיקוח על הממשלה?

כדי להשיב על שאלות אלה, כדאי להתחיל בנתוני החקיקה הרשמיים ממאגר החקיקה הלאומי, לצד השוואה למספר מודלים פרלמנטריים דומים בעולם. התמונה העולה מהם מאפשרת להבין עד כמה התופעה בישראל חריגה. המשך הדיון מוקדש לשאלה מה המחיר הציבורי שתופעה זו של בזבוז התשומות עשויה לגבות, וגם מה אפשר לעשות אחרת.

נתונים

ביום 22.2.2026 בחנו את היקפי החקיקה על-בסיס הנתונים הפומביים במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת. הנתונים כולם נכונים למועד החיפוש.

עד למועד זה, בכנסת ה-25 הוגשו 7,215 הצעות חוק פרטיות. 5,348 הצעות חוק (74.1% מכלל הצעות החוק) נעצרו בשלב הדיון המוקדם. מתוכן 4,975 הצעות חוק (68.9% מכלל הצעות החוק) כלל לא עלו לדיון מוקדם. על 373 מתוכן הצביעו והוחלט להורידן מסדר היום (כלומר, להצביע נגד הצעת החוק).

בדקנו את המספרים גם בכנסות קודמות. מגבלות החיפוש במאגר החקיקה הלאומי לא אפשרו לנו לקבל תמונה מדויקת,[1] אלא חיתוך לפי היקף הצעות החוק שעברו דיון מוקדם. מתוכן יכולנו לגזור מספר (ובהתאמה – אחוז) של הצעות החוק שלא התקדמו מעבר לשלב הקריאה הטרומית. המספרים מדאיגים אף הם. בכנסות שתפקדו חלקית, ובפרט הכנסת ה-21 עד הכנסת ה-24, מדובר במעל 90 אחוזים מהצעות החוק שלא עברו את שלב הקריאה הטרומית: בכנסת ה-21 עברו 2 הצעות חוק מתוך 552, בכנסת ה-22 עברו 3 הצעות חוק מתוך 1420, בכנסת ה-23 עברו 74 הצעות חוק מתוך 2,604 ובכנסת ה-24 360 הצעות חוק מתוך 4,065. בכנסות הקודמות מדובר באחוזים נמוכים יותר, אך במספרים אבסולוטים – במספרים לא מבוטלים. בכנסות ה-16 עד ה-20, בין 80 ל-90 אחוז לא עברו את שלב הקריאה הטרומית, בהיקפי חקיקה כוללים שבין 2,923 ל-6,020 הצעות חוק.

מן הנתונים עולה תמונה עקבית וברורה: היקפי החקיקה הפרטית בישראל אינם רק גבוהים, אלא מנותקים כמעט לחלוטין מסיכויי המימוש שלהם. בכנסת ה-25 (שעודנה מכהנת) הוגשו למעלה מ־7,200 הצעות חוק פרטיות, אך קרוב ל־70% מהן כלל לא הגיעו אפילו לדיון מוקדם, ויותר מ־74% נעצרו כבר בשלב זה. גם בכנסות קודמות, ובמיוחד בכנסות ה־21–24, מעל 90% מן ההצעות לא התקדמו מעבר לקריאה הטרומית. כלומר, אלפי הצעות חוק מונחות שוב ושוב, אך רק שבריר זעום מהן נכנס למסלול חקיקה ממשי.

מה המצב במדינות אחרות במודל דומה?

כדי להבין את חריגותם של הנתונים, כדאי לבחון כמה הצעות חוק פרטיות מוגשות בשנה במודלים פרלמנטריים. על-פי מחקר שנערך בפרלמנט הבריטי ומבוסס על נתונים מעודכנים למשך עשור, עד סוף שנת 2025, בעשר השנים שנבחנו הוגשו כל שנה בממוצע 166 הצעות חוק פרטיות בבית הנבחרים (הבית התחתון) ו-48 הצעות חוק בבית הלורדים (הבית העליון) מדי שנה (session – שנה פרלמנטרית, המקבילה ל"מושב" בכנסת). בממוצע, 9 הצעות חוק פרטיות התקבלו מדי שנה, בין אם החלו בבית הנבחרים או בבית הלורדים.

בניו-זילנד הנתונים הרשמיים פחות מדויקים ועדכניים, אך גם מהם ניתן להתרשם על מספרים נמוכים בהרבה מהמצב בישראל. על-פי אתר הפרלמנט, מדובר על כ-30 עד 40 הצעות חוק פרטיות בכל כהונת הפרלמנט, לצד כ-15 עד 20 הצעות חוק שנמשכות מהפרלמנט הקודם. בממוצע עוברות כ-5 הצעות חוק פרטיות בודדות כל פרלמנט.

באוסטרליה מפורסמים באתר הפרלמנט הפדרלי נתונים מעודכנים לשנת 2022. לפי נתונים אלה, בכהונה של שמונת הפרלמנטים הפדרליים האחרונים, הוגשו בממוצע 114 הצעות חוק פרטיות בכל פרלמנט. בממוצע, פחות מ-2 הצעות חוק עברו בכהונה של כל פרלמנט.

בהודו, נכון לפרסום רשמי משנת 2013, לאורך תקופה בת 10 שנים הונחו ב-Rajya Sabha, הבית העליון בפרלמנט, 459 הצעות חוק פרטיות, כלומר בממוצע כ-46 הצעות חוק בשנה. על-פי הנתונים המפורסמים, רק 4 הצעות חוק בבית העליון הפכו לכדי חקיקה, ו-9 נוספות מקרב הצעות חוק שהונחו בבית התחתון (Lok Sabha).

נתונים אלה אינם מיועדים להציג תמונה אמפירית מלאה או נרחבת. אך הם מסייעים להבין את מידת החריגות של היקף הצעות החוק הפרטיות בישראל, שעומד על אלפים מדי שנה.

היקף המשאבים שמושקע בכל הצעת חוק

לפני דיון במשמעויות השליליות של מצב הדברים הנוכחי, כדאי קודם לעשות סדר. מה בעצם כרוך בהצעת חוק פרטית?

היוזמה להצעת חוק פרטית יכול להגיע מאינסוף כיוונים: יוזמה של חברת הכנסת שבשמה קיבלה את כסאה בכנסת, בעיה ממוקדת של אזרחים שפנו לחברת הכנסת, צורך כלכלי של קבוצת אינטרס, הצעה לתיקון יסודי שהוצפה על-ידי ארגוני חברה אזרחית או אקדמיה, ועוד. הצעת החוק דורשת גיבוש ראשוני, המתרחש בלשכת חברת הכנסת בליווי העוזרים והעוזרות הפרלמנטריים שלה. לעיתים על-מנת לגבש את הצעת החוק חברת הכנסת גם תבקש מידע ממרכז המחקר והמידע של הכנסת. הצעות חוק שעליהם חתומים מספר חברי וחברות כנסת, בייחוד כאלה החוצות-מפלגות, דורשות גיוס של משאבים פוליטיים בשכנועם בהחתמתם על הצעת החוק. לאחר מכן הצעת החוק תעבור שני שלבים נוספים: ייעוץ משפטי פנימי של הכנסת, וכן נסחות ודיוק טכני של החוק. שלב זה נועד בראש ובראשונה לוודא כי הצעת החוק מתאימה למרקם המשפטי שבו היא מצויה. לשם ההמחשה, אם מדובר בתיקון לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, יש לוודא כי התיקון מתאים למסגרת הרחבה יותר של החוק, וכן של חקיקת מסגרת רלוונטית כמו חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשמ"ה-1985 ובאופן רחב יותר עם חקיקת הרווחה. בשלב זה נבחנים גם קריטריונים משפטיים אחרים כגון חוקתיות החוק, ועמידתו בסטנדרטים משפטיים נוספים. למשל, בדוגמה האמורה, יוודאו כי התנאים לקצבת הבטחת ההכנסה שמוצעים בהצעת החוק עולים בקנה אחד וביחס מתאים לתנאים הקיימים כיום בהסדרים השונים. על הצעת החוק גם להיות מנוסחת באופן המתאים לדפוסי החקיקה הקיימים, באופן שדורש התאמה ודיוק. חלק ניכר מהצעות החוק הפרטיות מובא לוועדת השרים לענייני חקיקה על-מנת שתגבש עמדה באשר אליהן.[2]

כל אלה מחייבים לרתום משאבים לא-מבוטלים מהכנסת: הן מחברת הכנסת, לעיתים גם ממפלגתה, והן מכלל הצוותים המקצועיים של הכנסת המאפשרים לה לפעול ולבצע את עבודתה בשגרה: צוותים משפטיים, טכניים, מנהליים, מחקריים ועוד. את התהליך הזה נכפיל, לשם ההמחשה, בכחמשת אלפים הצעות חוק שמעולם אפילו לא עלו לדיון מוקדם.

במקרים שהצעת החוק עוברת לוועדת שרים נדרש גיבוש עמדה מצד הממשלה, ובפרט מצדם של משרד האוצר ומשרד המשפטים. ככל שהצעת החוק מתקדמת, משרד המשפטים והמשרד הרלוונטי שהחקיקה מצויה בתחומו לרוב מתבקשים לגבש עמדה באשר לחקיקה ולהציגה בוועדה, ומשרד האוצר נדרש לאמוד את היקפה הכלכלי על-מנת לברור האם מדובר בהצעת חוק תקציבית, שאלה שמשליכה על הליך החקיקה.[3] במקרים אלה לעיתים תתבקש הצעה לאמדן תקציבי חליפי גם ממחלקת הפיקוח התקציבי של מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

את התהליך הזה נכפיל, לצורך ההמחשה, במאות מקרים שבהם הצעת החוק עברה דיון מוקדם, אך לבסוף לא קודמה.[4]

הבעיה

הצעות חוק פרטיות הן, כאמור בפתח הדברים, כלי דמוקרטי חשוב ממעלה ראשונה. הבעיה אינה בעצם קיומן, אלא בהיקפן. המצב הקיים מוביל לקשיים רבים באופן שבו הכנסת מתפקדת, הן מבחינה פונקציונלית והן מבחינה דמוקרטית. הצעות חוק פרטיות משמשות לעיתים כאמצעי משיכת תשומת לב ולא ככלי רגולטורי ממשי – כלומר, הן מייצרות פעילות פרלמנטרית שאינה מיועדת בהכרח לחקיקה בפועל, המובילה להקצאת-יתר של תשומות.

ואכן, היקף החקיקה הפרטית החריג אינו רק נתון כמותי. הקצאת המשאבים אשר נוטה במובהק לחקיקה, פוגעת בזמן, בקשב ובמשאבים הדרושים עבור פיקוח פרלמנטרי, משימה חשובה לא פחות מחקיקה, ובעלת תוצאות של ממש בזירת המציאות.[5]

בזבוז התשומות הזה אינו מקרי. הוא תוצאה של מבנה תמריצים משובש שמעודד חקיקה גם כשאינה אפקטיבית, ואף כשאינה מיועדת להיות אפקטיבית. כלומר, גם כשחברת הכנסת יודעת שהצעת החוק הפרטית שלה לא תעבור, ואפילו כי היא לא תעלה לדיון מוקדם, עדיין "משתלם" לה יותר להניח את הצעת החוק הפרטית מאשר כל פעילות פוליטית אחרת. זאת ממספר סיבות. ראשית, המבנה הארגוני והמוסדי מתעדפים פיקוח. כך למשל תקנון הכנסת מסתפק בכך שהוועדות תפקחנה ברבע מזמן הכינוס שלהן.[6] שנית, נוצרה תרבות פוליטית שאינה מעריכה פיקוח. בשל כך, פיקוח פוליטי אינו מקנה לחבר הכנסת מעמד מיוחד במפלגה, ולעיתים עשוי אפילו לפגוע במעמדו אם ביצע פעילות פיקוח פרלמנטרי ביחס לשרה החברה במפלגתו. שלישית, גם התקשורת אינה מתגמלת פיקוח פרלמנטרי לרוב, ואילו הצעות חוק נוטות למשוך כותרות ותשומת לב פוליטית. בהתאם, פעילות פוליטית מסוג חקיקה מגיעה לעיניהם ואוזניהם של הבוחרים והבוחרות. פעילות פוליטית מסוג פיקוח פרלמנטרי – פחות.

מכלול גורמים אלה הוביל לכך שנוצר שיווי-משקל מוסדי לא יעיל, בזבזני ומזיק לציבור: הבעיה של ריבוי הצעות חוק השתרשה, ומונעת מהכנסת להשקיע את המשאבים השונים שלה במנגנונים אחרים שבהם חברי הכנסת יכולים לפעול ולתפקד. המצב הקיים מותיר את חברי וחברות הכנסת, מצדם, עם הבנה שהצעות החוק הפרטיות הן הכלי הכמעט היחיד שעומד לרשותם כדי לפעול באופן אפקטיבי. את התוצאה ראינו במספרים לעיל: אלפים רבים של הצעות חוק פרטיות המבזבזות את זמנה ומשאביה של הכנסת ומכלות את הקשב הציבורי, ולבסוף יורדות לטמיון.

מה הלאה? או: איך מצמצמים את הבזבוז הזה?

בשתי מילים: באופן מושכל.

הצעות חוק פרטיות הן כלי פרלמנטרי מהמעלה הראשונה, המשמש תדיר הן את האופוזיציה והן הקואליציה (בפרט את חברי וחברות הכנסת שלהם אין יכולת השפעה ממשלתית). ואולם נדמה שעל-אף, או שמא בשל, חשיבותו, הוא מנוצל לרעה. כפי שהנתונים הראו, לא מדובר בתופעה ייחודית לממשלה הנוכחית, הגם שהנתונים מצויים במגמת החמרה והקצנה. בשל כך, על-מנת לצמצם את היקפי הבעיה, רבים ורבות המליצו בעבר לצמצם את היקפי החקיקה הפרטית.[7] זוהי אינה תופעה שולית – לא בממדיה ולא בהשלכותיה – והיא מצריכה שינוי יסודי. היא מחייבת שקלול-תמורות שלא רק ייקח את הכלי מידי חברי וחברות הכנסת הזקוקים לו, אלא יחליף אותו בכלים אחרים וחשובים למשוך את תשומת הלב הציבורית והפוליטית.

ואכן, יש שפע הצעות שיכולות לחזק את יכולתם של חברי וחברות הכנסת לפעול גם מחוץ לזירת החקיקה.[8] ניתן להגדיל את היקף זמן הוועדות המוקצה לפיקוח, על-מנת ליצור תשתית מוסדית טובה יותר לדיון. ניתן להקים ועדה ייעודית לפיקוח פרלמנטרי על הממשלה, אשר כל עניינה יהיה בחיזוקה של עבודת הפיקוח של הכנסת, שיפורה ותכלולה. ועדה זו תוכל למשוך אליה משאבים ותשומת לב ממשלתית, תקשורתית ואלקטורלית.

ניתן ליצור גם פרקטיקות מתאימות. למשל, בדומה למנגנון הקיים כיום בשבדיה, להקים מנגנון פרלמנטרי של "הודעות כנסת לממשלה", במסגרתו הכנסת מוסמכת להעביר הודעה לממשלה שעניינה קריאה לעשות מעשה (חקיקה, החלטת ממשלה, הקמת ועדה וכיו״ב) או להימנע ממנו. הממשלה לא תהיה מחויבת לאמץ את עמדת הכנסת, אך עליה לשקול אותה, ומדי שנה לפרסם דו"ח על האופן שבו הממשלה בחרה ליישם, או לא ליישם, כל הודעה. ניתן גם להטמיע פרקטיקה של גיבוש תוכנית עבודה בתחום הפיקוח הפרלמנטרי לכל מושב ("גאנט פיקוח") אשר יעמיד סוגיות מסוימות באופן שיטתי על סדר יומה של הכנסת, ובהתאם גם על סדר יומה של הממשלה.

ניתן גם להציע שינויים פרוצדורליים בכלים פרלמנטריים קיימים על-מנת להפוך אותם לאטרקטיביים יותר עבור חברי הכנסת, כדוגמת קיצור הזמן המקסימלי למענה על שאילתה רגילה לשבעה ימים, או קביעת מכסת שאילתות דחופות שאותה חובה למלא.

לסיכום: הצורך במחשבה מחודשת ויעילות פרלמנטרית

בסופו של דבר, השאלה איננה האם חקיקה פרטית היא כלי לגיטימי. התשובה לכך ברורה וחיובית. השאלה היא מה קורה כאשר כלי חיוני הופך למסלול הפעולה הכמעט-בלעדי, וכאשר היקף השימוש בו חורג מכל קנה מידה הגיוני או השוואתי. אלפי הצעות חוק שמסתיימות עוד בטרם החלו אינן רק נתון סטטיסטי. הן משקפות מבנה תמריצים שמעודד יוזמה גם כאשר אין לה אופק ממשי, ומערכת שמנתבת זמן, קשב ומשאבים ציבוריים לאפיק שמניב תוצרים מעטים.

הבעיה, אם כן, אינה ביוזמה עצמה אלא בשיווי-המשקל המוסדי שנוצר: כזה שמתגמל חקיקה סמלית יותר מאשר עבודה פרלמנטרית מתמשכת; שמעניק נראות תקשורתית להצעת חוק גם כאשר אין לה סיכוי ממשי; ושאינו מתמרץ דיו פעילות פיקוחית, חרף החשיבות הדמוקרטית שלה. במצב כזה, גם חברי כנסת הפועלים בתום לב ובשאיפה להשפיע, פועלים בתוך מערכת שמכוונת אותם לאפיק עמוס ופחות אפקטיבי.

צמצום הבזבוז אינו מצריך את החלשת הכנסת. להפך. הוא מחייב חיזוק מושכל שלה: עיצוב תמריצים מחדש, יצירת כלים פומביים ונראים לפיקוח פרלמנטרי, ושכלול מנגנונים שיבטיחו כי הצעת חוק פרטית תוגש כאשר היא מגובשת, מתואמת ובעלת סיכוי ממשי להתקדם. המטרה איננה להפחית יוזמה, אלא למקד אותה ולנתב אנרגיה פוליטית למקומות שבהם יש לה תוחלת ציבורית גבוהה יותר.

חקיקה פרטית יכולה להיות מנוע שינוי חשוב. אך כאשר היא הופכת לשגרה כמותית חסרת הבחנה, היא עלולה לשחוק את יכולתה של הכנסת למלא את שליחותה. אם נרצה כנסת לא רק אקטיבית, אלא גם אפקטיבית, בעלת אחריות ציבורית, עלינו לחשוב מחדש לא רק כמה חוקים אנו מציעים, אלא כיצד אנו משתמשים בכוח המחוקק מלכתחילה.

הערות והפניות

[1] לא ניתן לחפש במאגר החקיקה הלאומי לפי סטטוס הצעת החוק.

[2] להרחבה על עבודת הוועדה ראו חן פרידברג ודנה בלאנדר יוצאת לאור: ועדת השרים לענייני חקיקה (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2022).

[3] סעיף 3ג לחוק-יסוד: משק המדינה.

[4] נכון למועד הבדיקה, בכנסת ה-25, ב-812 מקרים החקיקה נעצרה, 345 מקרים הייתה בשלבי הקריאה הראשונה (בהכנה בוועדה או בהמתנה לקריאה), וב-218 מקרים בשלבי הקריאה השנייה והשלישית (בהכנה בוועדה או בהמתנה לקריאה).

[5] ראו, להמחשה, את הפעילות הפיקוחית של הכנסת בחודשיים שאחרי השבעה באוקטובר: הכנסת במלחמת חרבות ברזל. פעילות זו הצליחה להוביל לשינויי מדיניות ולמתן פתרונות בשטח.

[6] סעיף 111(ב)(2) לתקנון הכנסת (בנוסחו המעודכן ליום 28.10.2024).

[7] לניסיונות מתוך ההקשר הפוליטי ראו: עובד יחזקאל, מזכיר הממשלה ואיל ינון, מזכיר הכנסת מזכר בנושא הצעות והמלצות בעניין יחסי הגומלין שבין הכנסת לבין הממשלה (ירושלים, פברואר 2009); ד"כ 2.7.2018, בעמ' 81–82; שילה הטיס רולף תפקידו של חבר הכנסת: תפקיד ללא הגדרה 125–126 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019). להרחבה תיאורטית ראו: חן פרידברג איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח? המלצות עיקריות 23 (מהדורה מעודכנת, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2018).

[8] לרשימה מקיפה של הצעות והמלצות ראו: בל יוסף כנסת תכליתית: חיזוק יכולות הפיקוח של הכנסת על הממשלה נייר מדיניות 2.2025 פרק 12 (2025).